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A. INTRODUCCIÓN
1. Perú es un país multicultural por esencia e historia, en cuya población de 25 millones, más de 8 millones se consideran indígenas. La diversidad cultural de esos pueblos originarios se refleja por la presencia de más de 65 grupos étnicos quechuas, aymaras, aguarunas, ashaninkas y otros pueblos indígenas amazónicos, cuya mayoría habita en 1.300 comunidades rurales y en periferias urbanas.
2. La mayoría de las comunidades vive en condiciones de extrema pobreza e inferior calidad de vida. La pobreza estructural afecta a los pueblos indígenas con mayor intensidad, restringiéndoles el pleno goce de sus derechos humanos, económicos, sociales y culturales.
3. Antes y durante su visita in loco al Perú, la Comisión recibió denuncias sobre serias situaciones que afectan los pueblos indígenas en el Perú. Entre las que se destacan son problemas relativos al reconocimiento de territorios comunales, al derecho a la participación y consulta de los aborígenes, y al alto porcentaje de familias indígenas en estado de extrema pobreza, con problemas de desnutrición crónica y altas tasas de mortalidad, especialmente materna e infantil. Dentro de este marco, la Comisión estudia en este capítulo varios aspectos importantes relacionados con la situación de los indígenas peruanos.
B. MARCO JURÍDICO
1. Normativa internacional
4. Los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, tanto en el sistema interamericano como en el sistema universal, contienen disposiciones conducentes para el análisis de la problemática de las comunidades indígenas.
5. El derecho a la igualdad sin discriminación es uno de los pilares de la protección de los derechos humanos. Este derecho esta consagrado tanto en la Declaración Universal de los Derechos Humanos como en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre reconoce que:
Artículo II: Todas las personas son iguales ante la ley y tienen los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna.
Artículo XVII: Toda persona tiene derecho a que se le reconozca en cualquier parte como sujeto de derechos y obligaciones, y a gozar de los derechos civiles fundamentales.
6. La Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone en el artículo 1 que los Estados partes se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en el mencionado instrumento internacional y a garantizar el pleno y libre ejercicio a toda persona sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna. El artículo 24 de la Convención establece:
Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.
7. El instrumento internacional específico más relevante es el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, ratificado por Perú el 2 de febrero de 1994. El referido Convenio establece obligaciones de consulta y participación de los pueblos indígenas en los asuntos que los afectan. Las organizaciones indígenas lo utilizan de manera creciente y como parte de su programa de reivindicaciones jurídicas. Al ratificar tal instrumento, el Estado peruano se comprometió a adoptar medidas especiales para garantizar a sus pueblos indígenas el goce efectivo de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin restricciones, así como realizar esfuerzos para mejorar las condiciones de vida, participación y desarrollo en el marco del respeto de sus valores culturales y religiosos.
8. En el sistema interamericano se vienen desarrollando actividades para promover internacionalmente los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. En seguimiento a una recomendación de la Asamblea General de la OEA, la CIDH preparó el Proyecto de Declaración Interamericana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas. Dicho Proyecto, en cuya consideración el Estado peruano ha venido participando, se encuentra actualmente bajo análisis de un Grupo de Trabajo del Consejo Permanente de la OEA. [1]
2. Normativa interna
9. El Estado peruano modificó en 1993 su Constitución Nacional. La actual Constitución Política recoge los principios del pluralismo étnico y cultural, reconociendo la existencia de las comunidades y culturas nativas. La Constitución establece en el artículo 2, inciso 19 que:
Toda persona tiene derecho a su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación. Todo peruano tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intérprete.
10. Estos principios se especifican en los artículos 17, 48, 89, 149 de la Constitución Nacional. El artículo 17 fomenta la educación bilingüe e intercultural, según las características de cada zona, y preserva las diversas manifestaciones culturales y lingüísticas del país. El artículo 48 dispone que son idiomas oficiales el castellano y que, en las zonas donde predominen, también lo son el quechua, el aimara, y las demás lenguas aborígenes.
11. Según el artículo 89 de la Constitución, las comunidades campesinas y las nativas tienen existencia legal, son personas jurídicas y se les reconoce autonomía en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras. Según la Constitución Política, el Estado peruano respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas.
12. El Código del Medio Ambiente [2], establece en el artículo 54 que el Estado peruano reconoce el derecho de propiedad de las comunidades campesinas y nativas ancestrales sobre las tierras que poseen dentro de áreas naturalmente protegidas.
13. El 9 de mayo de 1978 entró en vigor el decreto Ley N° 22175, el cual estableció el reconocimiento legal y la personería jurídica en favor de las comunidades nativas, garantizándoles el derecho de propiedad respecto a las tierras con aptitud para el cultivo y/o la ganadería y señaló el régimen de protección de la propiedad territorial como tierras inalienables, inembargables e imprescriptibles.
14. El 18 de julio de 1995 se aprobó la Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas [3]. El artículo 10 de la ley N° 26.505 establece que:
...las comunidades campesinas y las comunidades nativas deberán regularizar su organización comunal de acuerdo a los preceptos constitucionales y la presente ley…
15. La Comisión ha recibido denuncias que esta ley vulnera de esta manera uno de los pilares del Convenio 169/OIT, según el cual se les reconocen a las comunidades nativas el respeto a su cultura, religión, organización social y económica; y en particular, el derecho a ser consultados y a participar, como tales, en los asuntos propios que los afecten.
C. LOS DERECHOS SOBRE LA TIERRA
16. La tierra constituye para los pueblos indígenas una condición de la seguridad individual y de enlace del grupo. La recuperación, reconocimiento, demarcación y registro de las tierras significan derechos esenciales para la supervivencia cultural y para mantener la integridad comunitaria.
17. La ratificación del Convenio 169 de la OIT por parte del Estado peruano representó una conquista para los pueblos indígenas, al establecer la necesidad de una legislación especial para el tratamiento de la problemática con relación a la tierra.
18. Sin embargo, la nueva Constitución Política del Perú de 1993 elimina la inalienalibilidad de las tierras comunales, al señalar la autonomía y libertad de las comunidades en el uso "y libre disposición de sus tierras", lo que conjugado con otras disposiciones legales especiales al sector agrario, incluye la posibilidad del establecimiento en las tierras comunales de la prenda agrícola o de la hipoteca de tierras. Para actos de disposición, gravámen, o arriendo la legislación (Art. 11 Ley 26505) requiere el voto afirmativo de dos tercios de los miembros de la Comunidad reunidos en Asamblea General.
19. Igualmente, al establecer el artículo 88 de la Constitución que las "tierras abandonadas" (a las que se distingue precisa e intencionalmente cuando se trata el tema comunal) "pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta" constituye una seria amenaza al funcionamiento del sistema tecnológico-productivo comunal andino que se basa en la utilización extensiva del territorio, en el uso temporal del cultivo, en la rotación y en los "descansos" que erróneamente pretenden ser entendidos como síntomas de abandono. En conclusión, el marco legal no brinda a las comunidades nativas la seguridad efectiva y la estabilidad jurídica de sus tierras.
20.En la actualidad existen cerca de 300 comunidades nativas que no están reconocidas ni tienen título de propiedad y aproximadamente 3,431 comunidades campesinas que carecen de un respaldo sobre sus tierras tradicionales, y, por lo tanto, no pueden inscribir sus títulos en los Registros Públicos por carecer de los planos y/o las memorias descriptivas. [4]
21. El procedimiento vigente para la titulación de las tierras comunales indígenas es largo y reiterativo. Muchas comunidades nativas han sufrido años de trámites y elevados costos, excesivo rigor legal que termina perjudicando a los interesados.
22. En 1996 se inició el Proyecto de regulación y titulación de tierras a cargo del PETT, Proyecto Especial de Titulación de Tierras. El PETT es el ente estatal encargado de la titulación de tierras, pero en la actualidad no otorga títulos de propiedad en favor de las comunidades nativas que así lo solicitan, argumentando falta de presupuesto. La Comisión ha recibido información que en este proceso se ha priorizado el saneamiento de la propiedad de los pequeños agricultores y no de las comunidades campesinas y nativas.
23. Un estudio señala que los derechos de propiedad [indígena] han sido seriamente deteriorados por el proceso de reforma agraria que viene desarrollándose desde 1969, y que otorgó más de nueve millones de hectáreas a 438.000 familias beneficiarias, aunque sólo otorgó 66.000 títulos de propiedad que cubren 5.1 millones de hectáreas. Mas aún, la mayoría de esos títulos no han sido registrados. El proyecto detecta la fragmentación de la propiedad como un problema, ya que unas 400.000 de esas familias pertenecen a asociaciones que mantenían la propiedad en forma comunal, pero que ahora, en general, han dividido esas propiedades. [5]
24. Si bien no existen estadísticas completas sobre titulación y registro de Comunidades Campesinas y Nativas, datos oficiales indican que 310 Comunidades Campesinas están siendo registradas anualmente, y que 1,772 están pendientes de ser registradas. Existen pendientes trámites de titulación de 139 Comunidades Nativas (de la Selva), aunque 85% de éstas ha requerido la extensión de sus límites actuales reconocidos. A noviembre de 1999, el proyecto PETT ha completado la clarificación física y legal de derechos de propiedad de 1.700.000 parcelas, de las cuales 700.000 han sido homologadas en los registros inmobiliarios oficiales.
25. En el mencionado estudio se indica que "la privatización y parcelamiento de áreas comunales es un tema altamente sensitivo, que puede amenazar y debilitar el tejido social. (…) Deben existir dentro del proyecto mecanismos para envolvimiento continuo de las organizaciones indígenas, tal como requiere la Convención OIT 169, y debe haber un seguimiento integrado del titulamiento y registro, que asegure que las comunidades estén plenamente claras y en conocimiento de la ley y su aplicación". [6]
26.La Comisión fue informada sobre la explotación desmesurada de los recursos naturales y materia prima de la selva peruana en territorios indígenas. La acción de empresas madereras y petroleras en esas zonas, sin la consulta y consentimiento de las comunidades afectadas, ocasiona en numerosos casos un deterioro en el medio ambiente, y pone en peligro la supervivencia de estos pueblos. [7] Sobre el mencionado punto, el Convenio 169 OIT dispone en el artículo 15 la participación y consulta previa a los pueblos indígenas cuando se trate de utilizar los recursos naturales, su derecho a la participación en los beneficios que reporten tales actividades y su derecho a recibir indemnización por cualquier daño que pudiera sufrir como resultado de esas actividades.
27. El Estado informó a la Comisión que la coordinación multisectorial que realizan organismos públicos cuenta con la participación de representantes indígenas, entre ellos programas del Ministerio de Promoción a la Mujer y del Desarrollo Humano; de Defensa; de Educación; Salud; Pesquería y Justicia.
28. También informó que en 1998 se realizó una reunión de consulta Amazónica para el Plan de Desarrollo Indígena, con la participación de representantes de 22 pueblos indígenas amazónicos afiliados a la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP), en las que las mismas reclamaron y se concluyó sobre la necesidad de garantizar la paz; de la participación plena de los indígenas en la vida política del país; del fortalecimiento y consolidación de la organización de los pueblos indígenas; de asegurar su propiedad territorial y de recursos naturales; así como de consolidar la cultura y calidad de la vida indígena.
29. Informó también que las comunidades amazónicas están en generalizada disposición para realizar activamente los siguientes aportes:
. Participación plena en la elaboración de planes de manejo de recursos naturales.
. Elaboración de normas y estatutos internos para el uso de recursos naturales.
. Zonificación ecológica y económica.
-así como medidas de regeneración y reforestación de plantas nativas y comerciales;
y flora y fauna con fines de sostenimiento.
30. Al respecto el informe del Estado no indica si se ha tomado en cuenta esa disposición positiva de los pueblos indígenas ni si se han tomado medidas para llevar a la práctica esas demandas.
31. Está en proceso de análisis de comentarios públicos y consolidación una propuesta de Régimen de Protección de los Conocimientos colectivos de los Pueblos Indígenas y Reglamento de Acceso a los Recursos Genéticos, que de aprobarse sería una de las primeras legislaciones en proteger los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas.
D. DISCRIMINACIÓN ÉTNICA, SOCIAL Y CULTURAL
32. A pesar de que la Constitución Política del Perú reconoce los derechos de los pueblos indígenas a nivel formal, existen en la sociedad patrones de discriminación étnica, social y cultural, institucionalizados, que se reproducen a todo nivel de la sociedad. El Congreso se vio obligado a promulgar una ley contra la discriminación en los centros de trabajo, pero éste es un problema sedimentado en la conciencia y las prácticas sociales, el cual ha sido difícil de erradicar. [8]
E. POBREZA
33. La pobreza tiende a surtir efectos desproporcionadamente graves en las poblaciones indígenas. Estas poblaciones usualmente suelen estar entre los grupos más vulnerables y desposeídos de la sociedad.
34. Un informe publicado recientemente por el Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE), señala que el 79 % de los nacionales indígenas del Perú son pobres y que la mitad viven en la extrema pobreza. [9] En sus comentarios, el Estado señala que "la pobreza suele ir acompañada de desempleo, malnutrición, analfabetismo especialmente femenino, riesgos ambientales y acceso limitado a servicios sociales y sanitarios, incluyendo (acceso limitado) a servicios de salud reproductiva y planificación familiar". Señala también que los porcentajes de esos problemas que aquejan a los pueblos indígenas de la selva y sierra son altos; y que a través de distintos ministerios viene confrontando esta problemática con asistencia alimentaria, habitacional, económica y de reintegración y fortalecimiento comunal.
F. EDUCACIÓN
35. El Estado peruano cuenta con normas constitucionales claras que sirven de soporte para la adopción de un régimen especial de educación indígena, acorde con la cultura de esas comunidades. La Comisión señala como un avance en la materia el artículo 48 de la Constitución Política de 1993, que como ya se mencionó supra no postula la superioridad de una lengua sobre las otras. Para el proceso de enseñanza, el castellano se utiliza en Perú como la primera lengua. En muchas regiones del Perú existen escuelas bilingües y monolingües, aunque se indica que estas últimas reciben proporcionalmente mayores fondos federales. [10]
36. En lo educacional, mientras la población en general en el Perú ha mejorado los índices de escolaridad, los niños aborígenes están en desventaja. Se señala que un alto porcentaje de los niños indígenas no concurre a la escuela.
37. Si bien la mayoría de las comunidades indígenas del Perú habitan en la zona de la sierra y la costa, existen pueblos indígenas establecidos ancestralmente en la amazonia o selva peruana. De las 65 etnias existentes en la selva peruana, denominadas también comunidades nativas, el INEI censó 48 grupos étnicos, estimándose su población en 300 mil personas, entre ellos 46 mil niños menores de cinco años. El 23% de esa población indígena, aproximadamente 40 mil personas, no sabe leer y escribir. Los niños de las comunidades indígenas viven en su mayoría en situación de pobreza, sin acceso a servicios básicos de salud, padeciendo con los adultos una histórica postergación y marginalidad. La falta de acceso a una educación bilingüe intercultural es uno de los principales problemas que afectan a los niños de minorías étnicas y explica el hecho que 22% de los niños de la selva rural no asista a la escuela, lo que constituye el porcentaje más alto del país. [11] Informa en sus comentarios el Estado sobre dos programas que tienden a aliviar esa situación: a) el Programa Nacional de Alfabetización PNA orientado en especial a las iletradas en proceso de alfabetización, información sobre prevención de violencia familiar, salud sexual y reproductiva; y ejercicio de derechos y obligaciones ciudadanas; y b) en las comunidades indígenas de la selva, el de "Alfabetización Bilingüe Intercultural para la Amazonía Peruana", coordinado con las autoridades de las comunidades nativas.
G. SALUD
38. Los indígenas peruanos se encuentran en una situación de desigualdad relativa frente al resto de la población, en cuanto al goce de servicios del Estado, sufriendo en muchas zonas condiciones de "alta marginación". Las comunidades indígenas suelen carecer de infraestructuras básicas de salud, y padecen de serios problemas de desnutrición y neumonía, entre otros. Informa el Estado que tres programas (el Nacional de Apoyo Alimentario PRONAA; el de Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia y el de Desarrollo Nororiental del Marañón) están brindando alimentos a poblaciones necesitadas.
H. RECOMENDACIONES
39. Sobre la base de lo anterior, la Comisión formula las siguientes recomendaciones al Estado peruano:
(1) Que promulgue una ley indígena que desarrolle los derechos individuales de los indígenas, que garantice mecanismos de participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones de índole política, económica y social que afecten sus derechos y que incremente su participación política en la adopción de decisiones a nivel nacional. [12]
(2) Que mejore los accesos a los servicios públicos, salud y educación de las comunidades nativas, para compensar las diferencias negativas discriminatorias existentes, y para proveerles niveles dignos de acuerdo a normas nacionales e internacionales.
(3) Que instrumente mecanismos adecuados de seguimiento y control del cumplimiento de parte del Estado de Perú respecto a los derechos y garantías a cuyo respeto se comprometió al ratificar el Convenio 169 de la OIT. [13]
(4) Que adopte medidas apropiadas para garantizar el proceso de demarcación legal, reconocimiento y otorgamiento a las comunidades indígenas de títulos de propiedad sobre la tierra y para que ese proceso no perjudique el normal desarrollo de la propiedad y vida comunitaria.
(5) Que asegure, en consonancia con lo estipulado por el Convenio 169 de la OIT, que todo proyecto de infraestructura o de explotación de recursos naturales en área indígena o que afecte su hábitat o cultura, sea tramitado y decidido con participación y en consulta con los pueblos interesados con vistas a obtener su consentimiento y eventual participación en los beneficios.
(6) Que adopte medidas políticas contra la discriminación étnica, social y cultural en todas sus formas y niveles y para mejorar las condiciones socioeconómicas de las poblaciones indígenas.
(7) Que ayude a potencializar el papel de las poblaciones indígenas para que tengan opciones y puedan retener su identidad cultural, al tiempo que participan en la vida económica y social del país, con respeto a sus valores culturales, idiomas, tradiciones y formas de organización social.
Fuente: http://www.cnddhh.org.pe/inforcidh.htm
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