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A. INTRODUCCIÓN
1. La Convención Americana señala en su preámbulo que "sólo puede realizarse el ideal del ser humano libre, exento del temor y de la miseria, si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos".
2. Ciertamente, los requerimientos del derecho humano a una vida digna trascienden los contenidos igualmente fundamentales del derecho a la vida (entendido en su sentido mas estricto), del derecho a la integridad personal, del derecho a la libertad personal, de los derechos relacionados con el sistema de democracia representativa y de los demás derechos civiles y políticos. Al respecto, el preámbulo del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador" reconoce en forma expresa:
. . .la estrecha relación que existe entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales y la de los derechos civiles y políticos, por cuanto las diferentes categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promoción permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de otros.
3. En el mismo orden de ideas, el actual Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Profesor Antonio A. Cançado Trindade, señala que:
La denegación o violación de los derechos económicos, sociales y culturales, materializada, por ejemplo, en la pobreza extrema, afecta a los seres humanos en todas las esferas de su vida (inclusive civil y política), revelando así de modo evidente la interrelación o indivisibilidad de los derechos humanos. La pobreza extrema constituye, en última instancia, la negación de todos los derechos humanos. Como hablar del derecho a la libre expresión, sin derecho a la educación? Como concebir el derecho a entrar y salir (libertad de circulación), sin derecho a una vivienda? Como contemplar el derecho a una libre participación en la vida pública, sin derecho a alimentarse? Como referirse al derecho a la asistencia jurídica, sin tener presente, al mismo tiempo, el derecho a la salud? Y los ejemplos se multiplican. En definitiva, todos experimentamos la indivisibilidad de los derechos humanos, en la cotidianidad de nuestras vidas, y ésa es una realidad que no puede ser dejada de lado. Ya no hay lugar a la compartimentación, se impone una visión integrada de todos los derechos humanos. [1]
4. En el presente capítulo la Comisión analiza el tema de los derechos económicos, sociales y culturales en el Perú, cuya vigencia, como se verá, ha tenido avances en los últimos tiempos, en algunos aspectos, mientras que en otros aspectos han habido retrocesos y situaciones en donde no ha habido mayor progreso.
B. MARCO JURÍDICO
5. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que, tal y como ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tiene plenos efectos jurídicos y es de cumplimiento obligatorio para todos los Estados miembros de la OEA, [2] contempla derechos económicos, sociales y culturales en sus artículos VII, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI y XXII. Al respecto es significante destacar que el artículo XI de la Declaración (Derecho a la Preservación de la Salud y al Bienestar), por ejemplo, sujeta el derecho al "nivel que permitan los recursos públicos", mientras que el artículo VII (Derecho de Protección a la Maternidad y a la Infancia) no contempla tal condición, y constituye así una disposición de especial relevancia en lo relativo a los derechos allí protegidos.
6. La Convención Americana, por su parte, ratificada por Perú en 1978, se refiere en su artículo 26 a la obligación de los Estados de "adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos (…) en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados". En tal sentido, la CIDH reitera que:
. . .si bien el artículo 26 no enumera medidas específicas de ejecución, dejando que el Estado determine las medidas administrativas, sociales, legislativas o de otro tipo que resulten más apropiadas, expresa la obligación jurídica por parte del Estado de encarar dicho proceso de determinación y de adoptar medidas progresivas en ese campo. El principio del desarrollo progresivo establece que tales medidas se adopten de manera que constante y consistentemente promuevan la plena efectividad de esos derechos. [3]
7. Con respecto a esta misma materia, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador" consagra el derecho al trabajo, a la seguridad social, a la salud, a la alimentación, a la educación y a otra serie de derechos que, como el propio Protocolo señala en su Preámbulo, "no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana". El Estado peruano suscribió dicho Protocolo en 1988, y lo ratificó en 1995. En tal sentido debe resaltarse que dicho Protocolo entró en vigencia recientemente, el 16 de noviembre de 1999, y en atención a ello constituye actualmente un importante instrumento internacional de obligatorio cumplimiento en Perú.
8. La República del Perú es parte también del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado en el marco de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en 1966, y ratificado por Perú. Dicho Pacto establece en su artículo 11 que:
Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado, para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua en las condiciones de existencia. Los Estados partes tomarán medidas apropiadas para importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
9. La Constitución política peruana de 1993 señala en su artículo 55 que los tratados celebrados por Perú "forman parte del derecho nacional". Tal disposición, por cierto, implicó un retroceso respecto a la Constitución de 1979, en donde se contemplaba que los tratados internacionales tenían rango constitucional. [4]
10. Los mencionados instrumentos internacionales, junto a la Constitución peruana, constituyen la principal normativa de carácter general que rige los derechos económicos, sociales y culturales en el Perú. Además de los anteriormente mencionados, existen diversos instrumentos internacionales especiales que se relacionan con el tema bajo estudio, como los celebrados en el marco de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), por ejemplo, así como diversas leyes nacionales sobre la materia.
C. VIGENCIA DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN PERÚ
11. El carácter progresivo con que la mayoría de los instrumentos internacionales caracteriza las obligaciones estatales relacionadas con los derechos económicos, sociales y culturales implica para los Estados, con efectos inmediatos, la obligación general de procurar constantemente la realización de los derechos consagrados sin retrocesos. [5] Luego, los retrocesos en materia de derechos económicos, sociales y culturales pueden configurar una violación, entre otras disposiciones, a lo dispuesto en el artículo 26 de la Convención Americana.
12. Al respecto, la CIDH estima importante resaltar que la Constitución peruana de 1993 eliminó algunas disposiciones importantes sobre derechos económicos y sociales que existían en la Constitución de 1979, tales como el derecho a alcanzar un nivel de vida que permita a la persona asegurar su bienestar y el de su familia (artículo 2.15), el derecho a la alimentación (artículo 18) y diversos aspectos relacionados con el derecho al trabajo.
13. De acuerdo con lo anterior, y aún cuando como se verá infra, indicadores generales sobre desarrollo señalan que en términos generales Perú ha ido progresando en materia de derechos económicos, sociales y culturales, la Comisión debe reseñar que la eliminación efectuada por Perú del carácter constitucional de algunos de tales derechos constituye un retroceso en la materia.
1. Progresos
14. Los índices elaborados anualmente por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y por el Banco Mundial muestran, en términos generales, que durante los últimos años y al menos en algunos sectores, la vigencia general de los derechos económicos, sociales y culturales en Perú ha ido mejorando en forma progresiva. Ello demuestra que el Estado peruano ha hecho esfuerzos importantes al respecto. [6]
15. Sin pretender hacer un análisis exhaustivo, la Comisión se permite ejemplificar lo dicho con algunos datos concretos. Al respecto, la comparación entre los Índices de Desarrollo Humano (HDI o Human Development Index) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNDU), entre los años 1993 y 1997, refleja que en tal período el nivel de desarrollo de Perú aumentó, y que asimismo Perú pasó a ocupar una mejor posición en comparación con otros países.
16. En efecto, el índice antes mencionado es utilizado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNDU)para tratar de medir el desarrollo integral de los países, mediante la obtención del promedio de tres índices específicos: expectativa de vida, cobertura de la educación y nivel de ingresos. En tal sentido, dichos índices señalan que Perú ocupaba en 1993 el lugar 91, entre los 174 países del mundo estudiados por dicho Programa, con un índice de desarrollo humano de 0.694, mientras que en el año 1997 ocupaba el lugar 80 entre los países, con un HDI de 0.739.
17. Por otra parte, la Comparación de los índices de desarrollo elaborados anualmente por el Banco Mundial en su Reporte sobre el Desarrollo Mundial (World Development Report) indican también, en general, situaciones de avance. Tales índices cubren el estudio de 180 países miembros del Banco Mundial y miden sectores diversos de la economía y del campo social, tales como población, índices de precios, variables económicas, servicios públicos, índices de pobreza, educación, salud y medio ambiente.
18. La CIDH considera que tales índices constituyen elementos importantes de ilustración a tomar en cuenta al estudiar el tema del desarrollo. En tal sentido, la comparación de los referidos índices del Banco Mundial en el período 1993-1998 muestran que el promedio de vida ha aumentado (de 67 a 69 años), que ha habido disminución en la tasa de desnutrición infantil (de 11% a 8%) y en la tasa de mortalidad infantil (de 52 a 40 niños muertos por cada mil nacimientos), que ha aumentado el acceso a agua potable en la población urbana (de 76% a 91%) y que la inflación se ha reducido drásticamente (del 49% al 9% anual).
19. Otro aspecto importante a destacar es que la pobreza extrema en el Perú se ha reducido. [7] Aun cuando se ha señalado que tal reducción presenta signos de precariedad, por estar parcialmente sustentada en programas de donación de alimentos, [8] la CIDH debe señalar que le parece positiva tal política estatal, relacionada con el derecho humano elemental a la alimentación, a la salud y a la vida.
19. En sus observaciones al proyecto del presente informe el Estado destacó la existencia e importancia del Programa de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), relacionado con el derecho a la propiedad. Perú explicó al respecto que en 1996 se creó la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal, destinada a tratar de remediar la situación de más de seis millones de poseedores de viviendas informales que carecían de títulos de propiedad sobre éstas. Señaló que al mes de abril del año 2000 se han formalizado por COFOPRI e inscritos en el Registro Predial Urbano un total nacional de 823.066 títulos de propiedad, que producen a los interesados beneficios en cuanto a seguridad jurídica, herencia familiar, eliminación de conflictos e incentivo a la inversión. La CIDH considera positiva tal iniciativa del Estado peruano.
2. Aspectos problemáticos
20. La CIDH estima que uno de los grandes retos que tiene el Estado peruano en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales es lograr que en el futuro cercano los efectos del crecimiento económico que ha tenido el país en los últimos años, y los referidos avances en los índices de desarrollo impliquen mejoras en la calidad de vida y en el acceso al trabajo, a la salud, a la alimentación, a la educación y a los demás derechos esenciales del pueblo peruano.
21. En efecto, en Perú existen profundas diferencias en el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales entre la población rural y la población urbana, y existe, asimismo, una distribución profundamente desigual de la riqueza entre los sectores más ricos y los más pobres del país.
22. El Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha sostenido al respecto que
El Perú está constituido por tres sociedades diferenciadas, que viven casi independientemente las unas de las otras y cuya división se basa en factores étnicos, económicos, sociales, culturales y lingüísticos. La parte inferior de la pirámide está compuesta por el grueso de la población, a saber, los indios indígenas del altiplano o de las montañas y de la jungla amazónica. La mayoría de ellos no habla español, sino quechua o aimara, y están sumamente aislados y marginados. Por tanto, no están en situación de ejercer efectivamente sus derechos económicos, sociales y culturales.
Dada la situación descrita en el párrafo anterior, el Comité, aun consciente del elevado costo de la reconstrucción de la infraestructura destruida durante varios años de violencia interna, considera que los obstáculos más importantes al ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales son, entre otros, los siguientes: a) la ineficiencia en la solución de los problemas persistentes y graves de la pobreza; el 60% de los peruanos viven por debajo del umbral de la pobreza y no cuentan con servicios de salud y de educación adecuados; b) la enorme desigualdad en la distribución de la riqueza entre la población; c) la ineficiencia en la puesta en práctica de la reforma agraria; d) la falta de servicios sanitarios adecuados y la drástica reducción del gasto público en el ámbito de la salud; e) el empobrecimiento de las escuelas estatales durante el último decenio, junto con un descenso de los sueldos de los profesores y el deterioro consiguiente de la calidad de la enseñanza, acompañados de la pobreza creciente de las familias; f) las formas de discriminación particularmente graves en relación con las mujeres, los pueblos indígenas y otros grupos minoritarios, y las grandes desigualdades que imperan en la sociedad peruana. [9] [10]
23. Con respecto a puntos específicos, la CIDH observa con preocupación que importantes aspectos relacionados con el derecho al trabajo han sido desmejorados en Perú. A nivel normativo, el hecho de que los derechos laborales, en general, hayan perdido con la Constitución peruana de 1993 el rango que tenían en la Constitución de 1979, y el hecho de que se hayan eliminado derechos de las mujeres relacionados con la maternidad, [11] constituyen, por ejemplo, claros retrocesos en materia de derechos laborales.
24. Entre otros aspectos a destacar se encuentran el despido masivo de trabajadores, el aumento en las tasas de desempleo [12] y lo señalado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, respecto a que
Preocupa al Comité que muchos trabajadores no ganan el salario mínimo establecido por la ley. También le preocupa que el salario mínimo es inferior al costo de la canasta familiar básica, según reconoció la delegación peruana. [13]
25. La Comisión considera particularmente relevantes los mencionados aspectos, puesto que el derecho al trabajo es un derecho humano de muy especial relevancia, que atañe al disfrute de muchos otros derechos. Al respecto, debe significarse que el derecho al trabajo es el primero de los derechos a que se refiere el Protocolo de San Salvador. Dicho instrumento, en sus artículos 6 y 7, establece que los Estados se comprometen a "adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo" y que deben garantizar en sus legislaciones, de manera particular, "una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias".
26. La Comisión Interamericana, por otra parte, ha venido recibiendo diversas denuncias respecto a los problemas que se presentan en Perú en relación al derecho a la seguridad social. Durante su visita in loco a Perú la CIDH se reunió con varios grupos de pensionistas que le informaron sobre la precaria situación en que se encuentran viviendo. Asimismo, la Comisión fue informada que mediante el Decreto Legislativo No. 817 el Estado peruano desconoció el principio de nivelación de pensiones que se encontraba consagrado en el Decreto Ley N° 20530. Se señala que el nuevo Decreto estableció de manera retroactiva nuevos criterios, y procedió a declarar ilegales pensiones que se habían otorgado bajo el sistema anterior, afectando directamente o indirectamente a miles de personas. Asimismo, la Comisión conoció que mediante el Decreto Ley N° 25967 se desconocieron, también de manera retroactiva, los derechos de miles de pensionistas sujetos al régimen pensionario administrado por el Instituto Peruano de Seguridad Social. Al respecto, la Comisión fue informada que aunque el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales los mencionados Decretos Leyes Nos. 817 y 25967, el Estado promulgó nuevas leyes de similar contenido, y que en los contados casos en que los pensionistas han logrado demandar y ganar en un juicio, el Estado no ha cumplido con las sentencias definitivas y firmes dictadas en su contra. [14] [15]
27. La Comisión considera que la situación de los pensionistas peruanos es un aspecto de extrema importancia que el Estado peruano debe tomar muy en cuenta, teniendo presente para ello que la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del hombre, consagra en su artículo XV que:
Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencia de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.
28. En el mismo sentido, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador", instrumento que como se indicó supra, acaba de entrar en vigencia y que establece derechos muy importantes y obligaciones correlativas para los Estados partes, consagra en su artículo 9 lo siguiente:
1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obterner los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.
2. Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y después del parto.
29. En lo concerniente al derecho a la salud, la CIDH ha recibido denuncias que indican que el Estado peruano ha cambiado las reglas sobre el tema y ha desmejorado las condiciones que existían respecto al disfrute efectivo de tal derecho por la población peruana. [16]
D. RECOMENDACIONES
30. De acuerdo con las consideraciones anteriores, la Comisión recomienda al Estado peruano:
(1) Que otorgue debida prioridad en su política macroeconómica a la solución de los problemas persistentes y graves de la pobreza, así como a las grandes desigualdades que imperan en la sociedad peruana, pues tales factores tienen un impacto muy grande en el disfrute efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales.
(2) Que otorgue debida importancia y respeto a todo lo concerniente a los derechos laborales, tanto en la legislación como en las políticas públicas.
(3) Que tome las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de la legislación sobre salario mínimo, el cual debe ser suficiente para cubrir el costo de la canasta familiar básica.
(4) Que tome medidas para garantizar que se respeten los derechos adquiridos en materia de pensiones, y, por otra parte, que el monto de las pensiones que se fijen sea suficiente para cubrir, como mínimo, el costo de la canasta familiar básica.
(5) Que otorgue debida importancia a que los cambios en los sistemas de salud no impliquen un menoscabo del derecho a la salud de todos los peruanos y peruanas.
Fuente: http://www.cnddhh.org.pe/inforcidh.htm
