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SEGUNDO INFORME SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL PERÚ (4)

CAPÍTULO II
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y ESTADO DE DERECHO A.INTRODUCCIÓN

A. INTRODUCCIÓN

1. La vigencia de los derechos y libertades en un sistema democrático requiere un orden jurídico e institucional en el que las leyes prevalezcan sobre la voluntad de los gobernantes, y en el que exista un control judicial de la constitucionalidad y legalidad de los actos del poder público, vale decir, presupone el respeto del estado de derecho.

2. El poder judicial ha sido establecido para asegurar el cumplimiento de las leyes y es indudablemente el órgano fundamental para la protección de los derechos humanos. En el sistema interamericano de derechos humanos, concebido para un hemisferio de países democráticos, el funcionamiento adecuado del poder judicial es un elemento esencial para prevenir el abuso de poder por parte de otro órgano del Estado, y por ende, para la protección de los derechos humanos. En efecto, el corolario fundamental de los derechos humanos es la posibilidad de acudir ante los órganos judiciales para que éstos aseguren que los derechos se hagan efectivos.

3. Para que el poder judicial pueda servir de manera efectiva como órgano de control, garantía y protección de los derechos humanos, no sólo se requiere que éste exista de manera formal, sino que además el poder judicial debe ser independiente e imparcial. En el sistema interamericano de derechos humanos, ello no sólo surge de la concepción misma de que los Estados deben estar organizados conforme a los principios de la democracia representativa como requisito para pertenecer a la OEA. [1] En efecto, la Convención Americana establece en el artículo 8 que:

Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones (…) de cualquier otro carácter.

4. Con el propósito de definir el sentido y alcance de estos conceptos de independencia e imparcialidad, en el marco de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se han formulado una serie de "principios básicos" relativos a la independencia de la judicatura, entre los cuales la Comisión considera importante resaltar los siguientes:

1. Los jueces resolverán los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo.

2. Las personas seleccionadas para ocupar cargos judiciales serán personas íntegras e idóneas y tendrán la formación o las calificaciones jurídicas apropiadas. Todo método utilizado para la selección de personal judicial garantizará que éste no sea nombrado por motivos indebidos. En la selección de los jueces, no se hará discriminación alguna por motivo de raza, color, sexo, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o condición; el requisito de que los postulantes a cargos judiciales sean nacionales del país de que se trate no se considerará discriminatorio.

3. La ley garantizará la permanencia en el cargo de los jueces por los períodos establecidos, su independencia y su seguridad, así como una remuneración, pensiones y ondiciones de servicio y de jubilación adecuadas.

4. Se garantizará la inamovilidad de los jueces, tanto de los nombrados mediante decisión administrativa como de los elegidos, hasta que cumplan la edad para la jubilación forzosa o expire el período para el que hayan sido nombrados o elegidos, cuando existan normas al respecto. [2]

5. La existencia de un poder judicial independiente es imprescindible para la vigencia práctica de los derechos humanos y la democracia, y constituye un derecho que los Estados miembros de la OEA se encuentran en la obligación de respetar y de garantizar a toda persona sujeta a su jurisdicción.

6. Como se mencionó supra, la Constitución peruana señala en su artículo 43° que la República del Perú es democrática, que se organiza según el principio de la separación de poderes y que uno de los deberes primordiales del Estado es "garantizar la plena vigencia de los derechos humanos".

B. LA JURISDICCIÓN CIVIL: LA REFORMA JUDICIAL

7. Las actuales autoridades ejecutivas del Estado peruano, con quienes la Comisión se entrevistó durante su visita in loco, enfatizaron desde hace varios años la necesidad de efectuar un proceso de reforma profunda del poder judicial, con el objetivo declarado de mejorarlo sustancialmente y superar falencias de larga data.

8. Con anterioridad a la visita in loco (noviembre 1998), durante el transcurso de ésta y con posterioridad a ella, la CIDH, en cumplimiento de sus funciones, ha seguido muy de cerca la evolución del mencionado proceso de reforma del Poder Judicial peruano. Tal seguimiento se ha efectuado tomando principalmente en cuenta las leyes promulgadas sobre la materia; los informes elaborados por organismos e instituciones nacionales e internacionales, gubernamentales y no gubernamentales; las noticias aparecidas en medios nacionales e internacionales y las entrevistas sobre el tema sostenidas por la Comisión con distintas personalidades públicas peruanas, incluyendo entre ellos a jueces y fiscales peruanos de todos los niveles.

9. La información recabada por la Comisión señala de manera reiterada y fehaciente que el proceso de reforma emprendido, en vez de conducir al objetivo declarado de mejorar sustancialmente el poder judicial, ha permitido subordinarlo al poder político. Tal desnaturalización del proceso de reforma ha resultado en una severa disminución de la independencia, la autonomía y la imparcialidad del poder judicial, afectando por consiguiente el equilibrio de poderes y el control de los abusos de poder que debe caracterizar un Estado democrático. La información proporcionada en la respuesta al Informe del Estado peruano se limita a indicar aumento en la cantidad de casos tramitados por los tribunales, sin ninguna referencia a la autonomía o independencia de los tribunales respecto del poder político.

10. Destacados profesores de derecho y líderes del Colegio de Abogados de Lima, durante la mencionada visita in loco reiteradamente afirmaron conceptos muy severos sobre el estado de derecho en el Perú. Asimismo, el Congresista Jorge Avendaño, ex-catedrático de la Universidad Católica y ex-Decano del Colegio de Abogados afirma que "No hay Estado de Derecho en el país … porque no hay división de poderes. No hay justicia independiente, y el derecho del pueblo a expresarse a través del referéndum ha sido impedido. En el Perú no prima la ley sino la voluntad del gobernante y esto es la negación del Estado de Derecho". [3] Asimismo, Avendaño señala que el Gobierno utiliza al Poder Legislativo y al Poder Judicial: "El primero le sirvió para decapitar al Tribunal Constitucional, y para aprobar leyes inconstitucionales que le han permitido capturar y dominar las instituciones (Jurado Nacional de Elecciones, Ministerio Público, Consejo de la Magistratura, etc.). El segundo, el Poder Judicial, es utilizado para perseguir a los enemigos políticos, como Ivcher, Mur --por cuenta de su esposa --, etc. y resolver favorablemente los casos con implicancias políticas, como la acción de amparo de Martha Chávez". [4] Según estas afirmaciones, ello ha implicado, en la práctica, que los peruanos y peruanas, así como las demás personas sujetas a la jurisdicción de ese Estado, carezcan de un adecuado orden jurídico e institucional para la defensa y protección de sus derechos humanos.

11. Cabe destacar que las medidas extraordinarias de reorganización del 5 de abril de 1992 fueron adoptadas para "la reforma institucional del país, orientada a lograr una auténtica democracia, que eleve sustancialmente los niveles de vida de la población creando las condiciones para una mejor realización de la persona humana". [5] En este contexto histórico, se comenzó a reformar el Poder Judicial y el Ministerio Público. Trece del total de 25 miembros de la Corte Suprema, todos los miembros del Tribunal de Garantías Constitucionales, los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, el Fiscal de la Nación y 134 magistrados judiciales fueron destituidos el 9 de abril de 1992. Sus sustitutos fueron nombrados por el Poder Ejecutivo en conjunción con la mayoría en el Congreso.

12. En 1995 y 1998 la mayoría en el Congreso aprobó, y el Poder Ejecutivo promulgó, las Leyes Nos. 26546 y 26933, que otorgan al Poder Ejecutivo funciones propias del Poder Judicial y del Consejo Nacional de la Magistratura. [6]

13. Estas disposiciones transitorias, que se han vuelto hasta ahora permanentes, eliminan la autonomía institucional del Poder Judicial, que ya no se encarga de su propia gestión, administración o financiamiento, atributos esenciales e indispensables para mantener el equilibrio de poder necesario en una sociedad democrática. La principal característica del proceso de reforma es el alto nivel de concentración del poder y de facultades de adopción de decisiones que ha sido otorgado a la Comisión Ejecutiva de la Magistratura, y, en especial, a su Secretario Ejecutivo. El Estado peruano en su respuesta subrayó que la Comisión Ejecutiva se encuentra conformada por el Presidente de la Corte Suprema, quien la preside, el Presidente de la Sala Suprema Penal, el Presidente de la Sala Suprema Constitucional y un Secretario Ejecutivo. El primer Secretario Ejecutivo, José Dellepiane, fue objeto de amplias críticas por no ser abogado (sino militar de carrera en situación de retirado) y por estar vinculado en forma demasiado estrecha con el Poder Ejecutivo. David Pezúa, que lo sustituyó, prestó servicios como asesor del Dr. Francisco Acosta, el Presidente del Tribunal Constitucional tras la destitución de tres jueces por parte del Congreso, y como asesor del General Guido Guevara, Presidente del Consejo Supremo de la Justicia Militar. Se ha considerado que la creación de la Comisión Ejecutiva constituía una inconstitucional e intolerable interferencia en el sistema judicial por parte del Poder Ejecutivo. El Estado peruano, en su respuesta, indicó que "la conformación de órganos que ejerzan el Gobierno y administración del Poder Judicial (…) es totalmente constitucional" porque la Comisión Ejecutiva ha sido creada por la Ley Nº 26546. La Comisión quisiera destacar que el gobierno no puede desvirtuar las funciones que la Constitución ha consagrado para los distintos órganos del Estado con la simple adopción de leyes de carácter supuestamente transitorio.

1. Jueces "provisionales"

14. Actualmente, más del 80% de los jueces del Perú son "provisionales" [7], sin concurso público a través del Consejo y se les permite administrar justicia en cargos jerárquicamente superiores a aquellos para los que han sido evaluados y designados por el Consejo Nacional de la Magistratura. En virtud de que el 80% de los jueces en el Perú son provisionales, esto es, que no gozan de la garantía de estabilidad y pueden ser removidos sin causa, aunado a las demás acciones limitativas adoptadas por el Gobierno y el Poder Legislativo, el Poder Judicial ha visto limitada severamente su independencia y autonomía. El artículo 151 de la Constitución peruana de 1993 establece que la Academia de la Magistratura se encarga de la formación y capacitación de los jueces y fiscales en todos sus niveles, para los efectos de su selección. En este sentido, la Ley Orgánica de la Academia (Ley Nº 26335) determina que uno de sus programas tiene por objeto la formación académica de los magistrados del Poder Judicial y el Ministerio Público, y que el acceso al mismo se realiza mediante examen de admisión. Desde 1992 la Academia de la Magistratura no ha graduado a ningún alumno, y el Consejo Nacional de la Magistratura no ha cumplido su obligación constitucional de nombrar a ningún juez titular. [8] Por la misma razón ningún juez ha sido ascendido. En consecuencia, por falta de nuevos jueces titulares, los órganos creados por el Congreso, formado por personas seleccionadas por el propio Congreso, han escogido a jueces de jerarquía inferior para cargos jerárquicamente superiores. Esos jueces se denominan "provisionales" y pueden ser destituidos de sus cargos sin expresión de causa. El Estado peruano en su respuesta enfatizó además la necesidad de enfrentar el problema de retraso de la justicia con la creación de salas transitorias y juzgados transitorios. Afirmó que: "Para enfrentar dicho problema se encargó a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial ejecutar una agresiva política de descarga procesal, para lo cual se procedió a crear salas transitorias y juzgados transitorios con magistrados que, siendo titulares de la instancia inmediata inferior, reúnen todos los requisitos para ocupar el cargo inmediato superior, conforme a lo establecido por la Constitución Política del Perú y/o por la Ley Orgánica del Poder Judicial." Cabe destacar que la Comisión Interamericana ha recibido reiteradas denuncias sobre el nombramiento de determinados jueces en cargos superiores, debido a sus conexiones políticas antes que a sus méritos para ocupar esos cargos. Además, la afirmación del Estado no desvirtúa el hecho de que los magistrados no han sido evaluados y designados por el Consejo Nacional de la Magistratura, el cual tiene asignada esa competencia por la Constitución del Perú. Sorprende que el Estado afirme que todo magistrado provisional tiene estabilidad en su cargo sobre todo frente a la evidencia presentada a la Comisión de la remoción frecuente de jueces que emiten resoluciones contrarias a los intereses del Gobierno, incluidos magistrados del Tribunal Constitucional.

15. Los jueces "provisionales" están previstos en la Constitución peruana con carácter de excepción y sólo para llenar vacantes, pero esta excepción se ha convertido en regla. Este alto porcentaje de jueces "provisionales" afecta seriamente el derecho de la ciudadanía a una adecuada administración de justicia. No se trata sólo de que la selección de jueces "provisionales" sea realizada por un órgano que no es el estipulado en la Constitución, sino que además se permite a esos jueces ejercer funciones para las que no han sido preparados ni evaluados conforme a lo que manda la Constitución. Además el órgano pertinente, el Consejo Nacional de la Magistratura, no está en condiciones de evaluar la conducta ética de un juez "provisional" a lo largo de su carrera judicial. El Estado señala en su respuesta que el control funcional de los magistrados del Poder Judicial se realiza por el Órgano de control de la Magistratura (OCMA) y por las Oficinas Distritales de Control de la Magistratura (ODICMAS) conformadas en cada uno de los 25 Distritos Judiciales del país. Este es precisamente el punto. La Constitución peruana confiere esta competencia al Consejo Nacional de la Magistratura, pero es ejercida por órganos que han sido creados por el Estado para remplazar a los órganos constitucionales. El Consejo Nacional no puede confirmar en sus cargos a estos jueces, ya que sólo está facultado para confirmar a jueces titulares. En consecuencia, se trata de un sistema judicial que está permanentemente en manos de jueces "provisionales", quienes, en general, no tienen las calificaciones requeridas para cumplir las tareas que les han sido asignadas. La independencia del sistema judicial se ve socavada además por el hecho de que los jueces "provisionales" pueden ser destituidos sin expresión de causa. Los jueces "provisionales" no gozan del derecho a la estabilidad en el cargo cuando se les coloca en un plano de aproximada igualdad con los jueces titulares, lo que hace que su permanencia dependa de una decisión unilateral del Gobierno. El Estado peruano señala en su respuesta que la situación va cambiar con la primera promoción de egresados de la Academia de la Magistratura en junio de este año.

16. La Ley Orgánica de la Magistratura establece que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia se compone de 16 miembros. La Sala Plena elige, por mayoría, al representante del Poder Judicial en el Jurado Nacional de Elecciones, que es la máxima autoridad estatal en asuntos electorales. Dos de los 16 cargos de la Sala Plena estaban vacantes y, en consecuencia, para llenarlos debieron haber sido nombrados dos jueces "provisionales". La Comisión Ejecutiva de la Magistratura, sin embargo, decidió crear 16 nuevos cargos y seleccionó a 16 jueces de nivel inferior y los nombró jueces "provisionales" de la Corte Suprema. En consecuencia, de los 32 jueces de la Corte Suprema que ocupan cargos en la actualidad, 18 han sido elegidos indirectamente por el Congreso, sin ninguna evaluación técnica o ética con respecto a sus calificaciones para esos cargos. Hacia fines de 1997, los miembros considerados afines a los intereses del Gobierno constituían la mayoría en la Sala Plena de la Corte Suprema.

17. Dado que los jueces "provisionales" de la Corte Suprema de Justicia fueron elegidos indirectamente por el Congreso, carecen de titularidad, y en un principio no poseían los mismos derechos, prerrogativas o atribuciones de los jueces titulares (los que han sido evaluados y nombrados por el Consejo Nacional de la Magistratura). Como los jueces "provisionales" no tenían derecho a votar para elegir un representante de la Magistratura ante el Jurado Nacional de Elecciones, el Congreso aprobó, y el Ejecutivo promulgó, el 12 de diciembre de 1997, la Ley Nº 26898, que concedió a los jueces "provisionales" los mismos derechos, atribuciones y privilegios de que gozan los jueces titulares. [9] El Estado peruano señala en su respuesta que el reconocimiento a los magistrados provisionales de los mismos derechos, atribuciones y privilegios que los titulares, es una aplicación del derecho a la igualdad ante la ley y el principio de no-discriminación debido a que los jueces provisionales "reúnen los mismos requisitos y desarrollan la misma labor". Pero en la página anterior de su respuesta el Estado observa que "se trata de magistrados titulares de una instancia inferior" que han sido llamados para ocupar cargos superiores. Es evidente que un magistrado titular llena los requisitos de su cargo, pero cuando se convierte en "provisional" y es transferido "transitoriamente" a ocupar un cargo de una instancia superior, es posible que no llene los requisitos para ese otro cargo.

18. Según reiteradas denuncias recibidas por la Comisión, las razones que habrían inspirado esta ley, como las anteriores, consistieron en permitir que los jueces de la Sala Plena de la Corte Suprema, votaran para elegir, por mayoría, al representante de la Magistratura ante el Jurado Nacional de Elecciones. La importancia de la integración del Jurado Nacional de Elecciones se debe a la tesis que el JNE debería decidir en el año 2000 sobre la eventual tercera candidatura presidencial de Alberto Fujimori. Es evidente que personas proclives al Gobierno tendrán una posición favorable a su candidatura. Aunque el Tribunal Constitucional es la máxima autoridad en lo que respecta a la interpretación de la Constitución, y ya interpretó el artículo 112 de la Constitución en el sentido de denegar al Presidente la posibilidad de aspirar a un tercer mandato, la opinión pública tiene la impresión que el JNE es el que debe dirimir el asunto. La respuesta del Estado peruano señala que "la apreciación efectuada por la CIDH, en el sentido de que la Ley Nº 26898 se haya expedido con fines políticos, es completamente subjetiva". La Comisión refiere el lector al capítulo IV referente a los derechos políticos sobre este punto.

19. El 30 de septiembre de 1999 la Academia de la Magistratura adoptó la Resolución Administrativa Nº 027-99-CRG-AMAG, que permite los ascensos de magistrados provisionales. Un grupo de por lo menos 58 magistrados titulares de la Corte de Lima presentaron a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial un recurso de reconsideración reclamando la derogación de esta resolución. Los magistrados titulares sostienen que la convocatoria de la Academia desnaturaliza la carrera judicial tal como está prevista en la Ley Orgánica del Poder Judicial, al permitir los ascensos a los jueces provisionales, incluso más allá del nivel inmediato superior. "No discutimos los derechos, atribuciones y prerrogativas que la Ley Nº 26898 establece para los magistrados provisionales, para quienes además expresamos nuestro mayor respeto, reconociendo sus cualidades personales y profesionales" indicaron los magistrados titulares. "Pero en tanto no se modifique el artículo 225º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el ascenso es posible en la medida que el magistrado sea titular en el cargo anterior; consecuentemente el primer curso de ascenso dirigido a jueces especializados o mixtos, fiscales provisionales y adjuntos superiores debe ser exclusivamente para magistrados de esta instancia que sean titulares", añadieron. Agregaron que los magistrados provisionales que se desempeñan como jueces especializados o fiscales provinciales no han ganado ningún concurso para dicha instancia y en el mejor de los casos son jueces de paz titulares, secretarios o relatores titulares. Subrayaron que en el caso de los secretarios o relatores que ejercen como jueces especializados provisionales la situación es aún más grave, pues de acuerdo a la Ley Orgánica, sólo podrían aspirar a jueces de paz, mientras que la actual convocatoria de la Academia permitiría perpetuar en los cargos a diversos magistrados provisionales cuestionados por la naturaleza antijurídica de sus fallos, como los jueces de derecho público, Percy Escobar Lino y Víctor Raúl Martínez Candela, que en situaciones normales serían simples auxiliares jurisdiccionales. [10] El Estado peruano señala en su respuesta que esta Resolución Administrativa no perturba la regulación vigente sobre la carrera judicial, "debido a que los requisitos para el ascenso que no sean los estrictamente académicos, y que se encuentran en la Ley Orgánica del Poder Judicial y demás normas mencionadas, deberán ser satisfechos por quienes deseen ascender en la carrera judicial o acceder a la magistratura." La Comisión señala que la crítica ha sido formulada por 58 magistrados titulares que evidentemente no estaban de acuerdo con la posición expresada por el Estado.

20. El Decano del Colegio de Abogados de Lima denunció en febrero de 1998 ante el Consejo Nacional de la Magistratura a seis jueces de la Corte Suprema de Justicia, cuatro de los cuales son "provisionales", por desviaciones de conducta. El Consejo Nacional puso en marcha una investigación que fue posteriormente desechada (infra).

21. El 12 de marzo de 1998, la mayoría en el Congreso adoptó otra ley, la Ley Nº 26933, conforme a la cual la potestad de destituir a los jueces de la Corte Suprema que pertenecía al Consejo Nacional de la Magistratura pasó al Órgano de Control Interno de la Magistratura, que decidirá en cada caso si el expediente debe archivarse o si el juez debe ser destituido. [11] Sólo en los casos en los que el Órgano de Control Interno resuelva que el juez debe ser destituido la cuestión pasará al Consejo Nacional de la Magistratura. Además, la ley dispone la transferencia de todos los procedimientos pendientes contra magistrados a ese nuevo órgano. La Ley Nº 26933 priva a la ciudadanía del derecho de denunciar a las autoridades judiciales ante el Consejo Nacional de la Magistratura según establece la Constitución. El Estado peruano en su respuesta señala que la facultad de aplicar la sanción de destitución a los Vocales Supremos fue restituida al Consejo Nacional de la Magistratura por la Ley Nº 26973 del 10 de septiembre de 1998.

22. Por aplicación de esta norma, el Congreso y el Poder Ejecutivo evitaron la destitución de la Corte Suprema de Justicia de los cuatro jueces "provisionales" cuestionados por desviación de conducta y cuyos votos les resultan indispensables, y controlaron hacia el futuro todos los procedimientos contra jueces y fiscales. Además ha impedido la investigación de autoridades judiciales cuestionadas por la ciudadanía, permitiéndoles continuar administrando justicia. [12]

23. En abril y mayo de 1998, los órganos judiciales nombraron a los nuevos miembros del Consejo Nacional de la Magistratura. También en abril renunciaron los cuatro miembros de la Academia de la Magistratura (infra), en solidaridad con los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura y debido a que no se había reconocido su autonomía en relación con sus políticas y procedimientos. [13] Los nuevos miembros de la Academia de la Magistratura prolongaron la duración del programa de capacitación de jueces y fiscales, que era de seis meses y pasó a dos años, lo que significa un retraso aún mayor en la designación de jueces y fiscales, y la persistencia en sus cargos de funcionarios "provisionales" sujetos a manipulación por parte del Poder Ejecutivo.

24. Para ejercer control sobre esos órganos, el Consejo de Coordinación y la Comisión Ejecutiva han incrementado el número de Jueces y Fiscales Supremos, obteniendo en consecuencia la mayoría de votos favorables a las posiciones del Gobierno en los más altos órganos del Estado, como la Sala Plena de la Corte Suprema y la Junta de Fiscales Supremos. [14] También en este caso cabe decir que las reformas no son puramente administrativas, ya que la decisión de un cuerpo colegiado depende de la opinión de cada uno de sus miembros. Como consecuencia de la creación de 16 nuevos cargos de jueces de la Corte Suprema de Justicia y tres nuevos cargos de Fiscales Supremos puede favorecerse la selección de personas cuyos intereses sean más cercanos a quienes detentan el poder, además de posibilitar la manipulación de las decisiones de los más altos cuerpos colegiados de la Magistratura y del Ministerio Público, y luego del Jurado Nacional de Elecciones.

25. El carácter provisional del mandato de los jueces influye también sobre el control de las leyes sancionadas por el Congreso. En Perú, los jueces están constitucionalmente obligados a dar precedencia a la Constitución al revisar las leyes que están en conflicto con la misma. Es fácil comprender que los jueces nombrados para cargos provisionales por el Congreso (a través de las Comisiones Ejecutivas) en general, podrían no ejercer esa potestad de dar prioridad a la Constitución, ya que pueden ser destituidos sin expresión de causa. Esto hace perder eficacia a la potestad constitucional del "control difuso" de las leyes asignada a los jueces en Perú.

2. El Ministerio Público

26. El Ministerio Público es autónomo y según la ley, está a su frente el Fiscal de la Nación, elegido por la Junta de Fiscales Supremos. El Fiscal de la Nación presta juramento al asumir el cargo ante el Presidente de la República. Los Fiscales Supremos son designados por el Presidente, previa recomendación del Consejo Nacional de la Magistratura.

27. El Ministerio Público promueve acciones judiciales en defensa de la legalidad, supervisa la adecuada administración de justicia, representa a la sociedad en los procedimientos judiciales, lleva a cabo la investigación de delitos, instituye procedimientos penales, de oficio o a pedido de parte, emite dictámenes previos a la adopción de decisiones judiciales y tiene iniciativa para la elaboración de proyectos de leyes. Su presupuesto es aprobado por la Junta del Ministerio Público y es defendido ante el Congreso y el Poder Ejecutivo por el Fiscal de la Nación.

28. La duración del mandato del actual Fiscal de la Nación, Dr. Miguel Aljovín, es de tres años, período que puede prolongarse mediante reelección por dos años más. El Fiscal de la Nación está facultado para impugnar las leyes por inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Conforme a la Constitución, determina la formulación de imputaciones penales contra jueces y fiscales de los tribunales inferiores y de segunda instancia y en general, contra los funcionarios públicos. Controla las actividades de los fiscales y supervisa el cumplimiento del régimen de independencia de los órganos judiciales y una adecuada administración de justicia. Vela por el respeto de los derechos humanos fundamentales en la esfera de la administración pública, incluidas las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Los miembros del Ministerio Público gozan de los mismos derechos y prerrogativas y están sujetos a las mismas obligaciones y procedimientos que los jueces.

29. El proceso de reorganización del Ministerio Público comenzó cuando el Gobierno lo cerró junto a otros poderes del Estado e instituciones, tras los sucesos del 5 de abril de 1992. Por Decreto Ley Nº 25505 de 20 de mayo de 1992 se nombró provisionalmente como Fiscal de la Nación a la doctora Blanca Nélida Colán Maguiño. [15] Posteriormente fueron designados también por decretos leyes los fiscales supremos provisionales. Un alto porcentaje de fiscales fue destituido por decreto ley sin ningún tipo de proceso administrativo, privándoles del derecho de defensa. Posteriormente, algunos fueron repuestos por mandatos judiciales.

30. Posteriormente, en el mes de junio de 1992, mediante Decreto Ley Nº 25530, se creó la Comisión Evaluadora integrada por dos fiscales Supremos provisionales designados por la Junta de Fiscales Supremos a propuesta de la entonces Fiscal de la Nación, encargada de investigar la conducta funcional de los Fiscales, abogados, auxiliares y personal administrativo del Ministerio Público. Mediante Decreto Ley Nº 25735 del 21 de noviembre de 1992, se dieron por concluidas las funciones de la Comisión Evaluadora y se declara en proceso de Reestructuración Orgánica y Reorganización al Ministerio Público, a cargo de la entonces Fiscal de la Nación, por un plazo de 90 días, el que posteriormente fue ampliado mediante el Decreto Ley Nº 25991. [16]

31. El 19 de junio de 1996 (Ley Nº 26623), se creó el Consejo de Coordinación Judicial y se declaró nuevamente al Ministerio Público "en proceso de reorganización" por un período indefinido. Todas las atribuciones y funciones de administración confiadas al Ministerio Público, como órgano constitucional, fueron transferidas a una "Comisión Ejecutiva del Ministerio Público", integrada por tres Fiscales Supremos. La Comisión Ejecutiva se encarga de reestructurar y reformar el Ministerio Público, redactar su Reglamento, emitir dictámenes en representación del Ministerio Público, denunciar penalmente a los jueces por desviaciones de conducta y determinar ámbitos de especialización en todos los niveles. Esta Comisión Ejecutiva está integrada en la actualidad por la ex-Fiscal de la Nación, Dra. Blanca Nélida Colán, y dos Fiscales Supremos, nombrados por el Gobierno. La Comisión Ejecutiva está a cargo de las funciones de gobierno y gestión de la institución, no obstante que por mandato constitucional ésta es una atribución del Fiscal de la Nación. El Fiscal de la Nación no sólo fue apartado del proceso de reforma sino que sus facultades fueron recortadas y limitadas a las siguientes: 1) formular cargos ante el poder judicial cuando se presume el enriquecimiento ilícito de los funcionarios y servidores públicos; y 2) ejercer el derecho de iniciativa legislativa, conforme a la Constitución. El Fiscal de la Nación se encuentra imposibilitado de ejercer su atribución de ejercitar ante el Tribunal Constitucional la acción de inconstitucionalidad debido a que el citado Tribunal no cuenta con un número suficiente de miembros infra. Tampoco puede ejercer acciones civiles y penales ante la Corte Suprema contra altos funcionarios, ya que esto sólo es posible previa resolución acusatoria del Congreso. [17] En suma, el proceso de reorganización del Ministerio Público ha recortado las facultades y la representatividad del Fiscal de la Nación creando un clima de desconcierto no sólo entre los miembros de la institución sino en la ciudadanía en general.

32. Con base en la Ley Nº 25735, el doctor Miguel Aljovín Swayne, quien se desempeñaba como Fiscal Supremo Adjunto Titular, fue cesado en su cargo, por la entonces Fiscal de la Nación provisional, por no someterse a una evaluación no prevista por la Constitución y la Ley. El doctor Aljovín regresó al Ministerio Público, por concurso público ante el Jurado de Honor de la Magistratura, que lo nombró Fiscal Supremo Titular el 29 de diciembre de 1993. [18] El doctor Aljovín fue electo Fiscal de la Nación en enero de 1997. Dado que se trata de un mandato de tres años, las elecciones para elegir el nuevo Fiscal de la Nación, o reelegir por dos años a Miguel Aljovín, tendrán lugar en enero del año 2000. El doctor Aljovín señaló que no será reelegido por no tener mayoría en la Junta de Fiscales Supremos, dejando así abierta la posibilidad de que será elegida por tercera ocasión, la Presidente de la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público, Blanca Nélida Colán. [19]

33. Al momento de aprobarse este Informe, el doctor Aljovín, a pesar de detentar el cargo de Fiscal de la Nación, no preside la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público. La Ley Nº 26623 concentró en una sola persona los cargos de Fiscal de la Nación y Presidente de la Comisión Ejecutiva. Sin embargo, cuando el nuevo Fiscal Supremo asumió por elección la Fiscalía de la Nación, y a pesar de ser la máxima autoridad y representante del Ministerio Público, la presidencia de la Comisión Ejecutiva continúa en la anterior Fiscal de la Nación y consecuentemente el Fiscal no preside el proceso de reforma. El hecho de que la doctora Nélida Colán fuera Fiscal de la Nación en el momento en que fue nombrada, no influye decisivamente sobre el hecho de que tenga carácter de Presidente de la Comisión Ejecutiva. Conforme a la ley, la doctora Colán y los dos Fiscales Supremos deben seguir integrando la Comisión Ejecutiva sean cuales fueren los cargos que puedan ocupar en los próximos años. Cabe concluir que al igual que en el caso de la Magistratura, el Ministerio Público ha sido confiado, en menoscabo de la Constitución, a cuatro personas seleccionadas por el Congreso. [20]

34. Cabe señalar que en mayo de 1997, el entonces Presidente del Consejo Supremo de la Justicia Militar (CSJM), General Guido Guevara, anunció su intención de acusar penalmente al Fiscal de la Nación, Dr. Miguel Aljovín, por haberle imputado incumplimiento de disposiciones de los tribunales civiles referentes a dos recursos de habeas corpus a los que se había hecho lugar en los casos de Demetrio Chávez Peñaherrera, conocido como "Vaticano" y Gustavo Cesti Hurtado. [21] Luego la CSJM interpuso una denuncia contra los jueces de la Cámara de Apelaciones de Lima que habían otorgado el habeas corpus. En junio, una sala de la Corte Suprema removió a los tres jueces de sus cargos en la Cámara de Apelaciones. Uno de los casos que se encontraba pendiente ante la Cámara de Apelaciones era la acción de amparo promovida por Baruch Ivcher contra la resolución que lo privó de la nacionalidad peruana. La Corte Suprema también desechó los cargos presentados por Aljovín contra el General Guevara, sosteniendo que los tribunales militares podían rechazar cualquier procedimiento de habeas corpus considerado "ilegal" y ordenó que los tres jueces fueran procesados por prevaricato. Este panel de la Corte Suprema estaba integrado por jueces "provisionales" sujetos a presiones políticas. El 4 de septiembre de 1997, la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público decidió no ordenar el procesamiento de los tres miembros de la Cámara de Apelaciones.

3. Fiscales "provisionales"

35. La Ley Nº 26738, del 6 de enero de 1997, modificó la Ley Nº 26623 y concedió a la Comisión Ejecutiva la facultad de designar Fiscales Supremos superiores y provinciales "provisionales". Suspendió la aplicación de criterios tales como la antigüedad, la especialización de los fiscales, así como la facultad del Fiscal de la Nación de designar Fiscales Supremos. Esta ley declaró que el Ministerio Público se encontraría en estado de "reorganización" hasta diciembre de 1998, plazo que se ha extendido ahora hasta el año 2000 (supra). La ley dispone que el Fiscal de la Nación, al asumir el cargo, debe prestar juramento ante la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público.

36. En consecuencia, la Academia de la Magistratura no ha podido graduar a un solo abogado como candidato a fiscal ni preparar a ningún fiscal para el ascenso. El Consejo Nacional de la Magistratura no puede cumplir sus funciones de evaluar a los candidatos para nombrar fiscales titulares. Por inexistencia de fiscales titulares, la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público ha seguido nombrando fiscales "provisionales", seleccionando personas para que cumplan cargos jerárquicamente superiores para los que no han sido evaluados ni nombrados por el Consejo Nacional de la Magistratura según lo dispuesto en la Constitución. Actualmente más del 80% de los fiscales del Perú son "provisionales". La Dra. Blanca Nélida Colán informó a la Comisión en una reunión celebrada durante la visita in loco del 10 de noviembre de 1998, que 1.067 fiscales, de un total nacional de 1.259, tenían carácter provisional. Además, la excepción se convierte en regla y las funciones del Ministerio Público son ejercidas, en gran mayoría, por personas que no están calificadas para esos cargos ni han sido evaluadas periódicamente desde el punto de vista de su aptitud técnica o ética.

37. El órgano más importante del Ministerio Público, conforme a la Ley Orgánica, es la Junta de Fiscales Supremos. Esta Junta, compuesta por seis Fiscales Supremos, tiene la función de elegir al representante del Ministerio Público ante el Jurado Nacional de Elecciones. La Comisión Ejecutiva decidió crear tres Fiscales Supremos adicionales y, a falta de fiscales titulares, seleccionó a tres fiscales de rango inferior y los nombró con carácter "provisional" para el cargo de Fiscales Supremos. La Ley Nº 26897 otorgó idénticos derechos, atribuciones y prerrogativas a los fiscales "provisionales" que a los fiscales titulares, en sus respectivas categorías, lo que permitió a estos Fiscales Supremos "provisionales" votar y elegir un representante ante el Jurado Nacional de Elecciones.

38. El Fiscal de la Nación, Miguel Aljovín, presentó una denuncia por violación de la Constitución contra Blanca Nélida Colán, Presidenta de la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público, por haber nombrado estos tres Fiscales Supremos "provisionales", [22] basado en las normas del Código Penal peruano sobre designaciones ilegales. Un mes más tarde, Adelaida Bolívar fue destituida de su cargo en la Fiscalía de Control Interno por la Comisión Ejecutiva que presidía la Dra. Blanca Nélida Colán por haber respaldado las críticas formuladas por el Dr. Aljovín con respecto a esos nombramientos. [23] Estos tres fiscales "provisionales" llegaron a ser miembros de la Junta de Fiscales Supremos que eligió al representante del Ministerio Público ante el Jurado Nacional de Elecciones.

39. Con el fin de evitar la remoción, por parte del Consejo Nacional de la Magistratura, de cualquiera de los Fiscales Supremos, el Congreso eliminó también la potestad del Consejo de destituir Fiscales Supremos y la confirió a la Fiscalía de Control Interno del Ministerio Público, tal como lo hizo con la Magistratura, a través de la misma ley (supra). El Tribunal Constitucional no estaba facultado para derogar las leyes que reorganizaban el Ministerio Público ni la Magistratura, porque dos de los siete jueces de ese Tribunal le impedían obtener los seis votos requeridos por el Congreso (infra).

40. El partido político Cambio 90 - Nueva Mayoría, que tiene mayoría propia en el Congreso, se ha valido de la "reorganización" del Poder Judicial para justificar el control que junto con el Poder Ejecutivo mantienen sobre la gestión, la administración y las finanzas de los diversos órganos que componen la Magistratura, y del nombramiento, la vigilancia y el régimen disciplinario de sus miembros.

41. Según surge de este análisis, las actividades de la Comisión Ejecutiva de la Magistratura y del Ministerio Público no han tenido exclusivamente carácter administrativo. En numerosos casos esas dos Comisiones y el Consejo de Coordinación han sustituido a jueces y fiscales reputados como independientes, por funcionarios más proclives al Estado cuando enfrentaban procesos judiciales de interés para el Gobierno.

42. Por definición, todo nombramiento "provisional" debería guardar relación con una situación de emergencia. Esas situaciones de emergencia están previstas en la Constitución y en ningún caso debe permitirse que las crisis puedan ser utilizadas para dejar en suspenso indefinidamente la supremacía de la Constitución.

43. La Ley Nº 26546, del 21 de noviembre de 1995, creó la "Comisión Ejecutiva de la Magistratura", que "temporalmente" asumió las funciones del Consejo Nacional de la Magistratura y a la que se encargó la "reforma" de dicho poder. Esa ley debía estar en vigencia durante un período de 360 días del año calendario y debió haber expirado al 31 de noviembre de 1996. Esta ley, y la Ley Nº 26623 (infra), suspendieron la jurisdicción y las facultades de los órganos judiciales y los transfirieron a la Comisión Ejecutiva de la Magistratura. Esta Comisión está formada por los Presidentes de las diversas salas de la Corte Suprema (Salas Constitucional, Civil y Penal) y cumple las funciones que la Constitución de 1993 asigna al Consejo Nacional de la Magistratura: evalúa y destituye a los jueces, adopta decisiones sobre sus ascensos y tiene la iniciativa en asuntos legales. Su Presidente es Víctor Castillo Castillo, Presidente de la Corte Suprema. El Secretario Ejecutivo de la Comisión era el Comandante de la Marina de Guerra del Perú, José Dellepiane Massa, oficial de las Fuerzas Armadas, que no era abogado y fue sustituido posteriormente, en 1998, por David Pezúa Vivanco. [24]

44. La existencia de la Comisión ha sido prorrogada varias veces por el Congreso, en la última oportunidad al final de 1998, pese a la solicitud expresa de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, al final de su visita in loco de noviembre de 1998, de que "la reorganización del Poder Judicial no se extendiera más allá del período establecido en la ley, que debe expirar en el mes de diciembre del presente año, y que se restablecieran las facultades del Fiscal de la Nación". [25] El 5 de diciembre de 1998, la mayoría parlamentaria, a través de la Ley Nº 27009, pese a una fuerte oposición de la opinión pública, prorrogó la existencia de las dos Comisiones Ejecutivas por dos años más, hasta el 31 de diciembre del 2000. [26] El Estado peruano en su respuesta señaló que no podía atender la recomendación de la Comisión "a riesgo de perder todo lo avanzado hasta esa fecha, (…) por razones obvias". La Comisión desea enfatizar que el sistema prorrogado por la Ley Nº 27009 socava los principios constitucionales de independencia del poder judicial y mantiene a uno de los poderes del Estado sujeto a los otros dos.

4. El Consejo de Coordinación Judicial

45. La Ley Nº 26623, del 19 de junio de 1996, creó el Consejo de Coordinación Judicial, financiado con recursos del Poder Judicial, con el mandato de establecer las directrices de políticas de los órganos de administración de justicia, su reestructuración y reorganización; evaluar sus propias metas y su consecución; y con la facultad de prorrogar su propia existencia. El Consejo estaría integrado por el Presidente de la Corte Suprema, como su Presidente, el Presidente del Tribunal Constitucional, el Ministro de Justicia, el Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura y varios otros miembros notables. [27] Conforme al Reglamento de este cuerpo, sus miembros pueden adoptar resoluciones por mayoría simple. Sin embargo, conforme a las disposiciones transitorias de la Ley Nº 26623, el Consejo de Coordinación Judicial está formado por cuatro personas --el Presidente de la Corte Suprema, un representante del Ministerio Público, un representante del Consejo Nacional de la Magistratura y un Secretario Ejecutivo-- tres de las cuales no pertenecen al Poder Judicial y han sido designadas por el Congreso.

46. Dado que este Consejo adopta sus decisiones por mayoría simple, estos tres miembros se encuentran en condiciones numéricas de hacer prevalecer su voto por sobre la opinión del único representante del Poder Judicial, socavando aun más la autonomía de ese poder. Esta ley suspende las funciones que la Ley Orgánica de la Magistratura encomienda al Presidente de la Corte Suprema y su Sala Plena para la administración del Poder Judicial. Concretamente, los jueces titulares de la Sala Plena de la Corte Suprema se han visto impedidos de elegir a su Presidente, se ha limitado su función de supervisar la presencia y puntualidad de los jueces, firmar reglamentos internos, acuerdos, correspondencia oficial, etc., así como la imposición de sanciones administrativas por actos irregulares flagrantes. La Corte Suprema ha sido privada de su facultad de iniciativa legislativa y, los titulares de la Sala Plena, de su prerrogativa de asistir a reuniones del Congreso para respaldar proyectos de ley, aunque se refieran al presupuesto del poder judicial. La Corte Suprema ya no cuenta con la facultad de interponer acciones de inconstitucionalidad contra leyes del Congreso, elegir los Vocales integrantes de la Oficina de Control de la Magistratura y el Jurado Nacional de Elecciones. Juristas de renombre han expresado serias dudas sobre la constitucionalidad de este Consejo, dado que su finalidad es la de sustituir a los órganos judiciales ordinarios establecidos en la Constitución.

5. El Consejo Nacional de la Magistratura

47. Según el artículo 154 de la Constitución peruana de 1993, el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) es un órgano independiente y autónomo encargado de nombrar, ratificar y sancionar a jueces y fiscales, salvo los electos por el pueblo (supra). [28] Sus siete miembros son electos por los órganos siguientes: uno por la Sala Plena de la Corte Suprema, uno por la Junta de Fiscales Supremos; [29]/ uno por el Colegio de Abogados, dos por las otras asociaciones profesionales del país, uno por los Rectores de las universidades públicas y uno por los Rectores de las universidades privadas. [30]

48. Por disposición constitucional el nombramiento de jueces y fiscales corresponde al CNM, previo concurso público de méritos y evaluación personal; la formación académica de los aspirantes a cargos de magistrados del poder judicial o del Ministerio Público corresponde a la Academia de la Magistratura, de conformidad con lo dispuesto en el inciso a) del artículo 2º de la Ley Orgánica de la Academia de la Magistratura -Ley Nº 26335.

49. Respecto a la designación de jueces y fiscales titulares, la Ley Nº 26696 del 2 de diciembre de 1996, dispuso que los postulantes a jueces y fiscales deberán acreditar haber aprobado satisfactoriamente el curso de formación de aspirantes a magistrados del Poder Judicial y fiscales del Ministerio Público, cuyo período de duración se estableció recientemente en dos años, mediante Resolución Nº 333-98-SE-TP-CME-PJ del 14 de agosto de 1998; de esta forma se continúa con la tendencia a trabajar con jueces y fiscales provisionales, a pesar que sólo en el poder judicial en 1997 el 27.12% de las plazas estaban cubiertas por magistrados titulares y 72.88% por provisionales y suplentes; los titulares eran únicamente 392 y los otros 1,053, situación que se fue agravando en 1998.

50. En febrero de 1998, cinco jueces de la Corte Suprema sorprendieron al país denunciando que un sexto juez "provisional", el Dr. César Humberto Tineo, había falsificado el texto de una sentencia, los había inducido a firmar por error y sin haber leído el acto. La Decana del Colegio de Abogados denunció ante el Consejo Nacional de la Magistratura a los seis jueces por desviaciones de conducta. Los cinco denunciantes manifestaron que habían creído que el Dr. Tineo había redactado la sentencia del modo acordado, fallando a favor del Banco Central de Reserva, pero en lugar de ello, el Dr. Tineo redactó la sentencia de modo de favorecer a la Compañía Novotec, S.A. Manifestaron haber firmado la sentencia, que era una resolución de última instancia y hacía cosa juzgada. Los cinco jueces en cuestión declararon nula y carente de validez la sentencia dictada ocho meses antes, aunque estaba en proceso de ejecución, y en su lugar dictaron una nueva. Tal sentencia declarada nula y carente de validez obligaba al Estado a pagar a la empresa privada Novotec aproximadamente US$ 43 millones de dólares. [31]

51. Mediante Ley Nº 26933 del 12 de marzo de 1998, se le recortó al Consejo Nacional de la Magistratura la facultad de imponer directamente la sanción de destitución a Vocales y Fiscales Supremos, otorgándose esta facultad a las Comisiones Ejecutivas del Poder Judicial y del Ministerio Público respectivamente, quienes conocerán en primera instancia dichos procesos, y el CNM sólo conocerá en segunda instancia los casos que las respectivas comisiones les deriven. Además, se exigía que previa a la destitución, se haya impuesto la medida disciplinaria de suspensión. El recorte de las atribuciones del CNM provocó la renuncia de los siete miembros del Consejo y llevó al Banco Mundial a suspender un préstamo destinado a la reforma del poder judicial de alrededor de US$ 22,5 millones de dólares.

52. La aprobación de la Ley Nº 26933 de manera inmediata impidió que el Consejo Nacional de la Magistratura destituyera a los Vocales de la Corte Suprema que habían firmado la sentencia fraguada. Estos mismos magistrados eligieron al futuro representante del Poder Judicial ante el Jurado Nacional de Elecciones encargado, entre otras tareas, de decidir si el Presidente Fujimori se encuentra constitucionalmente habilitado para postular a un tercer período presidencial.

53. El 13 de marzo de 1998, el Presidente del CNM, doctor Róger Rodríguez Iturry, renunció junto a sus seis colegas, y declaró ante la opinión pública que:

Conforme afirman muchos analistas existe la impresión de que estamos ante un gobierno definidamente autoritario, del que se dice además que posee un plan concreto y específico para prolongarse en el poder. Tal vez en ese orden de ideas y para ese proyecto no se requiere un CNM independiente. [32]

54. Posteriormente, la Ley Nº 26973 del 11 de septiembre de 1998, ratificó el procedimiento para sancionar con destitución a los Magistrados y Fiscales Supremos, sin exigir previamente la suspensión. Esta ley, contrariamente a lo anunciado, no restituyó las facultades del CNM.

55. En suma, el Consejo Nacional de la Magistratura en la práctica no cumple su función de nombrar jueces y fiscales titulares. La Ley Nº 25726 y otras normas que organizaron la Academia de la Magistratura establecen que los alumnos deben graduarse en la Academia para que puedan ser nombrados por el Consejo Nacional de la Magistratura. Sin embargo, desde 1992, la Academia de la Magistratura no ha nombrado a ningún juez o fiscal, y sigue en proceso de "reorganización". El Estado peruano en su respuesta señala que la aprobación del curso de formación impartido por la Academia de la Magistratura constituye un requisito para ser considerado candidato para nombramiento como juez y fiscal. Por lo tanto, mantiene el Estado, "el hecho de que en la actualidad no se efectúen nombramientos de jueces y fiscales no es atribuible al Consejo Nacional de la Magistratura". La Comisión también comparte esta apreciación de que no es el Consejo el responsable de la falta de nombramiento de jueces y fiscales, sino que lo es el Poder Ejecutivo.

56. El Consejo Nacional de la Magistratura tampoco puede confirmar a jueces y fiscales "provisionales". Esto permite a la Comisión Ejecutiva y al Consejo de Coordinación Judicial seguir nombrando jueces y fiscales "provisionales".

57. El doctor Rodríguez Iturry fue reemplazado por el doctor Faustino Luna Farfán. Este último también renunció el 6 de abril de 1999 y en su discurso-memoria calificó al proceso de reforma judicial como "indefendible" porque "la reforma no está gobernada por sus representantes naturales, porque es una reforma impuesta" [33].

6. El Tribunal Constitucional

58. En 1996, tras cuatro años de inactividad, el Tribunal Constitucional quedó conformado por los siguientes magistrados: Dr. Ricardo Nugent (Presidente), Dr. Guillermo Rey Terry, Dr. Manuel Aguirre Roca, Dr. Luis Guillermo Díaz Valverde, Dra. Delia Revoredo Marsano de Mur, Dr. Francisco Javier Acosta Sánchez y Dr. José García Marcelo. Cabe señalar que los dos últimos han desempeñado cargos en el Gobierno o postulado como candidatos del partido del Gobierno. [34] El Congreso estableció en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional la exigencia irrazonable en el derecho comparado, de una mayoría calificada de seis votos sobre siete para que el Tribunal pueda sentenciar la inconstitucionalidad de cualquier ley o norma. [35] Este sistema de votación tuvo como consecuencia el que la opinión mayoritaria del Tribunal se viera sujeta al voto de sólo dos de sus magistrados. En efecto, de manera reiterada y sugestiva, diversas acciones de inconstitucionalidad de cierto interés político- institucional fueron desechadas a pesar de contar con un respaldo de cinco votos. Es más, leyes consideradas inconstitucionales por cinco miembros del Tribunal fueron confirmadas en su constitucionalidad y fortalecidas, privando a los jueces de instancias inferiores de la opción de limitar su aplicación en otros casos. En sus Informes Anuales de 1996 y 1997, la Comisión expresó su preocupación sobre la necesidad de una mayoría calificada de seis votos sobre siete para declarar una ley inconstitucional, tornando así prácticamente nulo el poder de revisión de este Tribunal. El Estado peruano señala en su respuesta tres ejemplos donde se requiere una mayoría calificada superior a la mitad más uno. El Estado puso el ejemplo de otros países, pero en todos ellos la mayoría calificada nunca es tan alta como en el caso del Perú.

59. La acción contra la Ley Nº 26657, o Ley de "Interpretación Auténtica" del artículo 112 de la Constitución constituyó un ejemplo sugestivo. Dicha Ley expresa que la reelección "está referida y condicionada a los mandatos presidenciales iniciados con posterioridad a la fecha de promulgación del referido texto constitucional". [36] Alberto Fujimori fue elegido Presidente en 1990, estando en vigencia la Constitución peruana de 1979, la cual prohibía toda reelección. El Congreso Constituyente incluyó la posibilidad de la reelección presidencial en la Constitución nueva de 1993, y Fujimori fue nuevamente elegido en 1995. La Ley del Congreso sólo se refería al caso concreto del Presidente Fujimori, quien era el único peruano que fue Presidente antes y después de la entrada en vigencia de la Constitución de 1993. Cinco magistrados consideraron que la Ley de Interpretación Auténtica no era aplicable al caso concreto del Ingeniero Alberto Fujimori, privilegiando el principio constitucional establecido en el artículo 112 y el "control difuso" por sobre la Ley interpretativa (arts. 51 y 138 de la Constitución).

60. El proyecto de sentencia conteniendo el fallo de inaplicabilidad de esta Ley interpretativa, preparado por el Magistrado Dr. Guillermo Rey Terry, fue sustraído ilícitamente de su carpeta por el Magistrado Dr. José García Marcelo, quien confesó haberlo tomado y entregado a la policía y a la prensa. La Magistrada Delia Revoredo denunció públicamente el hurto. Como consecuencia, se desató una campaña de presión oficialista contra los cinco magistrados. El diario "Expreso" de Lima los acusó de "golpistas" y los equiparó a los terroristas de Sendero Luminoso; 40 congresistas del partido mayoritario los amenazaron con la destitución, por escrito, si fallaban por la inaplicabilidad de la Ley; recibieron presiones, chantajes, ofertas de todo tipo; surgió el caso del "contrabando" contra la Magistrada Dra. Delia Revoredo y su esposo Dr. Jaime Mur. Dos de los cinco magistrados pidieron nueva votación, y retiraron sus firmas y se abstuvieron de votar "por haber adelantado opinión". Los dos magistrados oficialistas también se abstuvieron de votar. Los tres que emitieron voto --Dr. Aguirre Roca, Dr. Rey Terry y Dra. Revoredo-- lo hicieron por la inaplicabilidad de la Ley a Alberto Fujimori. Como no fallaban por la inconstitucionalidad, la Sentencia del Tribunal Constitucional no requería seis votos, sino "mayoría simple de votos emitidos" (art. 4 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). El Colegio de Abogados (CAL) pidió una "aclaración" de la sentencia. El Tribunal decidió --contra las opiniones de los Dres. Acosta Sánchez y García Marcelo--, que debían aclararla sólo quienes habían votado y no quienes se habían abstenido. La "aclaración" de los tres magistrados consistió en que "no habiendo nada qué aclarar no ha lugar a lo solicitado".

61. El Congreso decidió investigar las denuncias de la Magistrada Dra. Delia Revoredo, sobre el hurto del proyecto de sentencia y sobre las amenazas de las que era objeto. Para ese efecto nombró dos comisiones investigadoras con marcada mayoría oficialista, y a pedido fundamentado de la oposición, prohibió expresamente a sus miembros pronunciarse sobre asuntos jurisdiccionales propios del Tribunal Constitucional. Sin embargo, las referidas comisiones investigadoras concluyeron acusando a los tres magistrados que sentenciaron contra la segunda elección presidencial y sobre la base de ello, el Congreso los destituyó el 29 de mayo de 1997, por "infracción de la Constitución". El Dr. Ricardo Nugent, Presidente del Tribunal, renunció en solidaridad con sus colegas. Una Ley, sin embargo, lo obliga a permanecer en el cargo hasta que el Congreso nombre su sustituto, bajo pena de dos años de cárcel. Agotadas las instancias nacionales, el caso fue presentado ante la Comisión Interamericana. La Comisión analizó la cuestión y elaboró un informe conforme al artículo 50 de la Convención Americana en el cual efectuó una serie de recomendaciones que no fueron adoptadas por el Estado. En julio de 1999, la Comisión elevó el caso a la Corte Interamericana.

62. La Ley Nº 26801 del 29 de mayo de 1997 estableció que mientras se cubran los cargos vacantes del Tribunal Constitucional, el quórum para conocer las resoluciones denegatorias de habeas corpus, amparo, habeas data y acción de cumplimiento, así como para conocer los conflictos de competencia, será de cuatro miembros. Al no contar con el número suficiente de miembros que la ley exige, el Tribunal Constitucional no puede conocer hasta la fecha de las acciones de inconstitucionalidad contra leyes y decretos leyes dictados por el Gobierno nacional. Ello crea un grave vacío de control y atenta contra la esencia misma del estado de derecho. El Estado peruano señala que "no es cierto que exista un 'grave vacío' en el control de la constitucionalidad, por cuanto en el Perú existe un sistema dual que permite la aplicación del control difuso por los magistrados que ejercen jurisdicción con lo cual siempre es posible el control jurisdiccional de las normas inconstitucionales y está vigente por otro lado la acción popular que procede (artículo 202 de la Constitución) contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen". A pesar de lo señalado por el Estado peruano, el no funcionamiento del Tribunal Constitucional, que es el órgano creado por la Constitución para conocer las acciones de inconstitucionalidad, crea un grave vacío, especialmente si se toma en cuenta que el control difuso se refiere únicamente al caso concreto.

63. Los magistrados destituidos denunciaron agresiones de agentes estatales. La Dra. Revoredo y su esposo se asilaron temporalmente en Costa Rica. [37] El Dr. Nugent fue baleado por desconocidos en su automóvil oficial, muriendo tres de sus acompañantes. El Ministro del Interior, quien lo visitó en el hospital sólo 30 minutos después del atentado, cerró la investigación del hecho sosteniendo que había sido producto de una confusión por parte de los secuestradores, que presuntamente intentaban secuestrar un empresario suizo, y que habían confundido su auto con un vehículo policial. Cabe señalar que a pesar de que el Tribunal Constitucional, como máximo intérprete de la Constitución, ya se ha pronunciado sobre la tercera candidatura del Ing. Alberto Fujimori, el oficialismo ha procurado que la cuestión sea reexaminada por el Juzgado Nacional de Elecciones.

C. LA JURISDICCIÓN CIVIL: LA LEGISLACIÓN ANTITERRORISTA

1. Contexto de la legislación antiterrorista

64. El 5 de abril de 1992, como se ha señalado supra, el Presidente Alberto Fujimori promulgó el Decreto Ley N° 25418, con el cual instituyó un Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional. Entre las motivaciones de dicho Decreto se indicaron la de "moralizar la administración de justicia y las instituciones vinculadas a ella; y el Sistema Nacional de Control, decretando la reorganización integral del Poder Judicial, del Tribunal de Garantías Constitucionales, del Consejo Nacional de la Magistratura, del Ministerio Público y de la Contraloría General de la República" y la de "pacificar el país dentro de un marco jurídico que garantice la aplicación de sanciones drásticas a los terroristas, a fin de que, dentro de un clima de paz y orden interno nuestra sociedad se desarrolle adecuadamente". El Gobierno de Emergencia disolvió el Congreso y destituyó sumariamente a numerosos jueces y fiscales de todos los niveles. Tras una violenta ola de atentados ejecutados en Lima, el Presidente Fujimori se dirigió al país el 24 de julio de 1992 y anunció la adopción de medidas legales drásticas para enfrentar la situación. Dentro de tal contexto, se promulgaron el Decreto Ley No 25475, destinado a perseguir, juzgar y sancionar a los responsables del delito de terrorismo, mediante tribunales civiles "sin rostro", y el Decreto No 25659, destinado a perseguir, juzgar y sancionar a los responsables del delito de traición a la patria, mediante tribunales militares "sin rostro".

65. La Comisión ha reconocido reiteradamente que el Estado tiene la obligación nacional e internacional de adoptar las medidas necesarias para investigar, juzgar y sancionar a personas o grupos de personas que emplean la violencia. El artículo 8 de la Convención Americana establece los estándares del debido proceso legal a que tienen derecho las personas que estén siendo investigadas y juzgadas. Éstos incluyen el derecho de toda persona a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, para sustentar cualquier acusación penal formulada en su contra o para la determinación de sus derechos de carácter civil, laboral, fiscal u otro cualquiera.

66. A pesar de la situación de extrema violencia que se vivió en el Perú, el Estado no se encontraba ni se encuentra relevado de las obligaciones asumidas al ratificar la Convención Americana. En tal sentido, el Tratado prevé estándares especiales para situaciones de emergencia como las allí enfrentadas. El artículo 27 de la Convención Americana permite que bajo ciertas condiciones de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad de un Estado parte, éste pueda suspender algunas de sus obligaciones internacionales. En efecto, el artículo 27 de la Convención establece lo siguiente:

1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.

67. De acuerdo con el artículo 27 de la Convención y las pautas señaladas por la Corte Interamericana, existe un presupuesto fundamental de respeto al régimen de democracia representativa y ciertos requisitos para que un Estado pueda declarar válidamente un estado de emergencia.

68. Con relación al presupuesto de respeto al régimen de democracia representativa debe señalarse que conforme al artículo 3(d) de la Carta de Bogotá (1948), uno de los principios fundamentales que rigen la Organización de los Estados Americanos es el requisito de que los Estados que la conforman deben organizarse políticamente conforme a los postulados de la democracia representativa. A su vez, la Convención reafirma en su preámbulo el "propósito de consolidar en este Continente, dentro del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre". En el mismo espíritu, su artículo 29 prohibe la interpretación de cualquiera de sus disposiciones en el sentido de excluir "otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno", mientras que en los artículos 15, 16, 22 y 32 hace también referencia a la democracia como presupuesto de la organización política de los Estados partes.

69. En lo concerniente a los requisitos para declarar un estado de emergencia, la Corte Interamericana ha señalado que el análisis jurídico del artículo 27 de la Convención:

(...) debe partir de la consideración de que es un precepto concebido sólo para situaciones excepcionales. Se aplica únicamente "en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte". Aun entonces, autoriza solamente la suspensión de ciertos derechos y libertades, y ello "en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a la exigencia de la situación". Las disposiciones que se adopten, además, no deben violar otras obligaciones del Estado parte, ni deben entrañar "discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social". [38]

70. Los requisitos para declarar un estado de emergencia son los siguientes:

" Necesidad: Conforme al artículo 27 de la Convención, para que pueda considerarse que hay una emergencia real, debe existir en el país una situación de extrema gravedad, como guerra, peligro público u otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte. La Comisión ha establecido que las medidas relacionadas con el estado de emergencia "sólo pueden encontrar justificación frente a amenazas reales al orden público o a la seguridad del Estado". [39]

" Temporalidad: Este requisito se refiere a la duración de la suspensión, que como establece el artículo 27(1) de la Convención, debe ser únicamente por el tiempo estrictamente limitado a exigencia de la situación. La Comisión ha advertido que es aún más serio decretar estados de emergencia por períodos indefinidos o prolongados, sobre todo cuando ellos otorgan al Jefe de Estado una amplia concentración de poder, incluyendo la abstención del poder judicial respecto a las medidas decretadas por el Ejecutivo, lo que en ciertos casos puede llevar a la negación misma de la existencia del estado de derecho. [40]

" Proporcionalidad: El artículo 27(1) de la Convención dispone que la suspensión sólo puede ser efectuada en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación. Este requisito se refiere a la prohibición de suspender innecesariamente ciertos derechos, imponer restricciones mayores a las necesarias y extender innecesariamente la suspensión a áreas no afectadas por la emergencia.

" No discriminación: Conforme a lo establecido en el artículo 27(1) de la Convención, en concordancia con sus artículos 1 y 24, la suspensión de derechos no puede implicar discriminación de ninguna especie contra una persona o un grupo.

" Compatibilidad con otras obligaciones internacionales: La suspensión de determinados derechos tiene que ser compatible con las demás obligaciones establecidas en otros instrumentos internacionales ratificados por el país.

" Notificación: Conforme a lo establecido en el artículo 27(3) de la Convención, la declaración de estado de emergencia debe notificarse inmediatamente a los demás Estados partes de la Convención, por intermedio del Secretario General de la OEA. [41]

Aun existiendo los requisitos antes mencionados, existen ciertos derechos y garantías consagrados en la Convención que los Estados no pueden suspender.

a. Derechos no suspendibles

71. Con respecto a los derechos que se pueden suspender durante la imposición de un estado de emergencia, la Corte Interamericana ha señalado que:

(… ) resulta claro que ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1 (...) lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia. [42]

72. Los derechos que el Estado no puede suspender, por más grave que sea la emergencia, se encuentran mencionados, en su mayoría, en el artículo 27(2) de la Convención, y son los contemplados en los artículos: 3 (derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica); 4 (derecho a la vida); 5 (derecho a la integridad personal); 6 (prohibición de la esclavitud y servidumbre); 9 (principio de legalidad y de retroactividad); 12 (libertad de conciencia y de religión); 17 (protección a la familia); 18 (derecho al nombre); 19 (derechos del niño); 20 (derecho a la nacionalidad), y 23 (derechos políticos) de la Convención. Conforme a lo establecido en el artículo 27(1) de la Convención, la suspensión de derechos tiene que ser compatible con las demás obligaciones establecidas en otros instrumentos internacionales ratificados por el país. La Corte Interamericana ha señalado que la suspensión de garantías no puede comportar la suspensión del Estado de Derecho o de la legalidad:

La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades, que en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos mas rigurosos. Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada. Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión "leyes" en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A N° 6, párr. 32). [43]

73. En este orden de ideas, "en condiciones de grave emergencia es lícito suspender temporalmente ciertos derechos y libertades cuyo ejercicio pleno, en condiciones de normalidad, debe ser respetado y garantizado por el Estado pero, como no todos ellos admiten esa suspensión transitoria, es necesario que también subsistan las garantías judiciales indispensables para su protección". [44] Asimismo, es imprescindible que el poder judicial sea independiente, dado que tal independencia constituye el pilar fundamental del estado de derecho y de la protección de los derechos humanos. En tal sentido, la Corte ha señalado que el recurso de habeas corpus y el amparo son garantías judiciales que protegen derechos no suspendibles y que "dichos procedimientos [son] indispensables para garantizar esos derechos". [45] El poder judicial está destinado a proteger la legalidad y el estado de derecho durante un estado de emergencia.

b. Garantías no suspendibles

74. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha expresado que "las garantías sirven para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho. Como los Estados Partes tienen la obligación de reconocer y respetar los derechos y libertades de la persona, también tienen la de proteger y asegurar su ejercicio a través de las respectivas garantías (art. 1(1)), vale decir, de los medios idóneos para que los derechos y libertades sean efectivos en toda circunstancia". [46]

75. En tal sentido, además de los derechos mencionados en el literal anterior, tampoco son suspendibles, conforme a lo dispuesto en la parte final del artículo 27(2) de la Convención, las garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos no suspendibles, pues, como ha dicho la mencionada Corte:

...debe entenderse que en la implementación del estado de emergencia --cualquiera que sea la dimensión o denominación con que se le considere en el derecho interno-- no puede comportar la supresión o la pérdida de efectividad de las garantías judiciales que los Estados Partes están obligados a establecer, según la misma Convención, para la protección de los derechos no susceptibles de suspensión o de los no suspendidos en virtud del estado de emergencia. [47]

76. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sentado que:

(...) las garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos humanos no susceptibles de suspensión, según lo dispuesto en el artículo 27(2) de la Convención, son aquéllas a las que ésta se refiere expresamente en los artículos 7(6) (habeas corpus) y 25(1) (amparo), consideradas dentro del marco y según los principios del artículo 8 (garantías judiciales), y también las inherentes a la preservación del Estado de Derecho, aun bajo la legalidad excepcional que resulta de la suspensión de garantías. [48]

77. En conclusión, el recurso de habeas corpus, el recurso de amparo, los recursos destinados a la preservación del estado de derecho y los demás recursos idóneos para garantizar el ejercicio de los derechos no suspendibles a que se refiere el artículo 27(2) de la Convención, constituyen garantías judiciales no suspendibles durante los estados de emergencia. En la respuesta del Estado peruano se hace referencia a la progresiva disminución del porcentaje del territorio nacional bajo estado de emergencia entre los años 1991 hasta el presente. La Comisión felicita al Estado por el hecho de que en lo que va del año 2000 no se ha declarado estado de emergencia en ninguna parte del país. La Comisión también ve con agrado la notificación por el Estado de la plena vigencia ahora del artículo 200º de la Constitución peruana, el cual garantiza las acciones de habeas corpus y de amparo.

78. A la luz de estas consideraciones, la Comisión pasa a analizar la compatibilidad del Decreto Ley Nº 25475 sobre delito de terrorismo, Decreto Ley Nº 25659 sobre delito de traición a la patria y sus normas conexas con los derechos y garantías consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

c. El Decreto Ley N° 25475 sobre el delito de terrorismo

79. El Decreto Ley N° 25475, de 6 de mayo de 1992, define el terrorismo en su artículo 2 como un acto que "provoca, crea o mantiene un estado de zozobra, alarma o temor en la población o en un sector de ella, realiza actos contra la vida, el cuerpo, la salud, la libertad y seguridad personales o contra el patrimonio, contra la seguridad de los edificios públicos, vías o medios de comunicación o de transporte de cualquier índole, torres de energía o transmisión, instalaciones motrices o cualquier otro bien o servicio, empleando armamentos, materias o artefactos explosivos o cualquier otro medio capaz de causar estragos o grave perturbación de la tranquilidad pública o afectar las relaciones internacionales o la seguridad de la sociedad y del Estado". Este Decreto derogó expresamente las normas del Código Penal que desde abril de 1991 se habían aplicado a los delitos relacionados con el terrorismo y estableció, para los responsables, una pena mínima de 20 años de prisión y una pena máxima de prisión perpetua.

80. La definición del delito de terrorismo que consagra el mencionado Decreto es abstracta e imprecisa, y de tal forma, viola el principio básico de legalidad, consustancial al derecho penal, que en última instancia tiene como objetivo la seguridad jurídica que el individuo necesita para saber con precisión cuáles hechos y omisiones pueden hacerle incurrir en responsabilidad penal. La Comisión de Juristas Internacionales expresó al respecto que:

El artículo 2 de esta ley también usa elementos descriptivos sin precisión semántica. En efecto, la conducta criminal proscrita por esta disposición no necesita ser asociada en forma alguna con terrorismo. Por ejemplo, un atentado contra la vida, la salud o la libertad de un individuo puede ser cometido por un terrorista, pero, también puede ser perpetrado por un delincuente común. Igualmente, el daño causado por explosivos capaces de quebrantar gravemente la tranquilidad pública puede ser generado por un grupo disidente, pero también puede ser perpetrado por traficantes de drogas. En ambos casos, las actividades son idénticas, y en ambos supuestos, el resultado crea zozobra, alarma o terror en la población. Sin embargo, en el primer caso, la intención final es subvertir al Estado, mientras que en el segundo, el propósito puede ser tomar venganza o intimidar a un enemigo privado. De hecho, a excepción de ciertos delitos asociados contra el Estado (conspiración, asociación subversiva, etc.), casi cualquier delito se puede cometer, o no, con fines terroristas, como el asesinato de un oficial de policía o de un juez, el robo, secuestro, etc. Al no vincular la conducta prohibida al elemento subjetivo de la intención terrorista, el Decreto Ley N° 25475 puede ser interpretado como que permite a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley considerar prácticamente cualquier acto de violencia como un delito de terrorismo (o traición a la patria). Un régimen penal susceptible de ese tipo de interpretaciones es una invitación a equivocaciones graves que pueden motivar serios errores judiciales. [49]

81. La Comisión ratifica las consideraciones efectuadas en su Informe de 1993 sobre la situación general de los derechos humanos en Perú, respecto a la falta de determinación del tipo penal relacionado con el terrorismo, pues los actos que constituyen delito de terrorismo están definidos y descritos en el artículo 2 del Decreto Ley N° 25475 con notoria imprecisión, a través de términos muy amplios, con lo cual se crean tipos penales abiertos que usan términos muy difusos, "contrariamente a lo que constituye un principio fundamental de los sistemas penales modernos que utilizan términos rígidos para describir la conducta prohibida, a fin de limitar al máximo la discrecionalidad del intérprete". [50] En esa oportunidad la Comisión llegó a la siguiente conclusión que ahora ratifica: "Esta nueva legislación transgrede principios universalmente aceptados de legalidad, debido proceso, garantías judiciales y derecho de defensa, y permite llevar a prisión por largos períodos de tiempo a cualquier persona de quien simplemente se sospeche que ha cometido actos terroristas, o que de alguna manera ha colaborado en tales actos, sin tener en consideración si la persona realmente ha cometido o no un acto tipificado como tal, todo lo cual constituye, en opinión de la Comisión, una grave amenaza para la seguridad jurídica de las personas". [51]

82. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha precisado al respecto que el derecho a la libertad personal, contemplado en el artículo 7(2) de la Convención Americana, implica no ser privado de la libertad física salvo por causas establecidas de antemano en la ley, indicando una "condición según la cual nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento por causas y métodos que --aun calificados de legales-- puedan reputarse como incompatibles con el respeto a los derechos fundamentales del individuo por ser, entre otras cosas, irrazonables, imprevisibles, o faltos de proporcionalidad". [52]

83. En relación con la detención sin orden judicial previa y sin que existiera la circunstancia de flagrancia, la Comisión no desconoce el contexto que existía en Perú cuando se dictó la legislación antiterrorista, en el que las continuas incursiones de grupos armados habían provocado un estado de permanente zozobra sobre la población. Por tal motivo se había declarado en diversos departamentos el estado de excepción, lo cual prima facie encontraba justificación en la crisis enfrentada por el Estado peruano para combatir estos grupos armados. En virtud de tal estado de emergencia, había quedado suspendido en muchos departamentos el artículo 2(20)(g), [53] de la Constitución de Perú de 1979 y se había facultado a las fuerzas policiales y militares para detener a una persona sin orden de juez competente y sin necesidad de que existiera situación de flagrancia.

84. Debe señalarse, sin embargo, que no obstante la legitimidad prima facie de esta medida, la facultad de detener no constituye una facultad ilimitada para las fuerzas de seguridad, por medio de la cual pueden proceder a detener arbitrariamente a los ciudadanos. La suspensión de la orden judicial para detener a una persona no implica que los funcionarios públicos quedan desvinculados de los presupuestos legales necesarios para decretar legalmente tal medida, ni que se anulen los controles jurisdiccionales sobre la forma en que se llevan a cabo las detenciones.

85. La suspensión de algunos de los atributos del derecho a la libertad personal, que autoriza en ciertos casos el artículo 27 de la Convención Americana no es absoluta. Existen principios subyacentes a toda sociedad democrática que las fuerzas de seguridad deben observar para formalizar una detención, aun bajo estado de emergencia. Los presupuestos legales de una detención son obligaciones que las autoridades estatales deben respetar, en cumplimiento del compromiso internacional de proteger y respetar los derechos humanos, adquirido bajo la Convención.

86. Asimismo, con base en los principios anteriores, la detención policial o militar, como medida cautelar, debe tener como único propósito evitar la fuga de un sospechoso de un acto delictivo, y asegurar así su comparecencia ante un juez competente, para que sea juzgado dentro de un plazo razonable o, en su caso, puesto en libertad. Ningún Estado puede imponer penas sin la garantía del juicio previo. [54] En un estado de derecho, donde se respeta la separación de poderes, toda pena establecida en la ley debe ser impuesta judicialmente y tras haberse establecido la culpabilidad de una persona dentro de un juicio justo con todas las garantías. La existencia de una situación de emergencia no autoriza al Estado a desconocer el principio de la presunción de inocencia, ni confiere a las fuerzas de seguridad el ejercicio arbitrario del ius puniendi.

87. El artículo 12 del Decreto Ley N° 25475, establece que la Policía Nacional del Perú es la encargada de investigar los delitos de terrorismo, a través de la Dirección Nacional contra el Terrorismo (DINCOTE) y esta entidad se encuentra facultada para decidir si las pruebas que ella misma recaba son suficientes para formular cargos. Además, ella misma es la que determina los cargos que se formularán y si el detenido comparecerá ante un tribunal civil o uno militar. El Relator Especial de la ONU, encargado de la cuestión de la independencia de los jueces y abogados, señaló en su Informe que el Decreto N° 25475 otorgó excesivas facultades a la policía:

que les permite imponer en forma unilateral, sin consultar a un juez, la detención en régimen de incomunicación y las restricciones al derecho de defensa en los tribunales "sin rostro" civiles y militares no se compadecen con las disposiciones de los tratados internacionales de derechos humanos en que es parte el Perú, en particular las que prevén el derecho a las garantías procesales debidas y los elementos que las componen. El artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos es particularmente pertinente porque prevé el derecho a las garantías judiciales debidas y considera que ese es un derecho que no puede suspenderse ni siquiera durante un estado de excepción. [55]

88. Así, conforme al artículo 12(c) de dicho Decreto, la Policía se encuentra facultada para detener a presuntos implicados por quince días, y está únicamente obligada a notificar al juez y al Ministerio Público dentro de las 24 horas siguientes al arresto. El artículo 12(d) establece por su parte que durante dicho lapso la policía puede disponer la incomunicación absoluta de los detenidos, mientras que el artículo 12(f) establece que el abogado designado por éstos sólo puede intervenir en su defensa después de que los encausados hayan rendido declaración en presencia del Ministerio Público. [56] El artículo 18 de dicho Decreto estableció que en los procesos por delito de terrorismo los abogados defensores no pueden patrocinar simultáneamente a más de un encausado, y exceptuó de dicha disposición a los abogados designados de oficio.

89. Asimismo, el Comité de Derechos Humanos de la ONU, establecido conforme a las disposiciones del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, ha expresado su preocupación por las disposiciones del Decreto Ley N° 25475 que autorizan la prórroga de la detención preventiva por un plazo hasta de 15 días, y ha manifestado que ello plantea serios problemas en relación con el artículo 9 del Pacto, concerniente al derecho a la libertad personal, y de contenido similar al del artículo 7 de la Convención Americana. [57]

90. La Comisión estima que las disposiciones anteriormente mencionadas del Decreto N° 25475 son incompatibles con los artículos 7 y 8 de la Convención Americana, puesto que la facultad otorgada a la policía de detener y mantener incomunicada por quince días a una persona contraviene claramente tanto lo dispuesto en el artículo 7(5) de la Convención Americana, conforme al cual "Toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales", como lo establecido en su artículo 8(2)(d), que establece como garantía mínima del proceso el derecho del inculpado de "comunicarse libre y privadamente con su defensor". Asimismo, la imposición de que los letrados pudieran defender a sólo un procesado por terrorismo por vez, afectó el goce del derecho a elegir libremente a su defensor, consagrado en el artículo 8(1)(d) de la Convención Americana.

91. La Comisión ha recibido numerosas denuncias que señalan que durante la detención policial y consiguiente estado de incomunicación, los procesados por terrorismo han sido frecuentemente sometidos a torturas, con el objetivo de obtener prueba de "confesión". En 1993, la Comisión de Juristas Internacionales expresó que:

Durante este periodo crítico, el detenido está totalmente controlado por la policía y no es objeto de una efectiva supervisión judicial. Nosotros hemos sido informados de que cuando la Policía interroga al sospechoso, éste es mantenido vendado y esposado y nunca ve a sus interrogadores. Todo el equipo policial que hizo el arresto participa frecuentemente en los interrogatorios, lo cual significa que generalmente hay ocho o diez miembros de la policía ejerciendo una tremenda presión sobre el detenido. En mayor medida, el sospechoso es interrogado durante el primer día de su detención. Estas sesiones pueden llevarse a cabo a cualquier hora, durante el día o la noche, aunque, generalmente, se llevan a cabo por la noche. Un representante del Ministerio Público es requerido para estar presente durante los interrogatorios policiales. Sin embargo, nosotros hemos sido informados que no siempre es éste el caso, y que cuando un fiscal está presente, su participación es meramente formal ya que no ejerce control sobre los interrogadores. Nosotros creemos que este período de prolongada detención en condición de incomunicado es prima facie incompatible con las garantías estipuladas en los artículos 7 y 9 de la Convención Americana y del Pacto Internacional, respectivamente. [58]

92. Asimismo, la Corte Interamericana ha establecido que hacia 1993 "existió en el Perú una práctica generalizada de tratos crueles, inhumanos y degradantes con motivo de las investigaciones criminales por delitos de traición a la patria y terrorismo". [59] El Comité de Derechos Humanos de la ONU, por su parte, ha expresado:

… su profunda preocupación por las persistentes informaciones sobre torturas o tratos crueles, inhumanos o degradantes de las personas detenidas por sospechas de participación en actividades terroristas u otras actividades criminales. (…) El Comité toma nota de la legislación que permite en ciertos casos el confinamiento solitario de los detenidos. A este respecto, el Comité reitera su opinión, expresada en su observación general N° 20 (44) sobre el artículo 7 del Pacto, de que el confinamiento solitario puede favorecer la tortura, y por consiguiente se debería impedir esa práctica. [60] [61]

93. La Comisión debe enfatizar que conforme a lo establecido en el artículo 5 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, ratificada por Perú el 28 de marzo de 1991, "no se invocará ni admitirá como justificación del delito de tortura la existencia de circunstancias tales como estado de guerra, amenaza de guerra, estado de sitio o de emergencia, conmoción o conflicto interior, suspensión de garantías constitucionales, la inestabilidad política interna u otras emergencias o calamidades públicas".

94. La referida Convención contra la Tortura contempla igualmente en su artículo 10 que "Ninguna declaración que se compruebe haber sido obtenida mediante tortura podrá ser admitida como medio de prueba en un proceso, salvo en el que se siga contra la persona o personas acusadas de haberla obtenido mediante actos de tortura y únicamente como prueba que por ese medio el acusado obtuvo tal declaración".

95. La Comisión considera que la facultad otorgada a la Policía por el Decreto Ley Nº 25475, de mantener incomunicado por quince días a un detenido, crea condiciones que se prestan a vulneraciones de la integridad física. La Comisión ha recibido numerosas denuncias alegando en forma consistente la comisión de actos de tortura durante esta etapa. Concretamente las denuncias indican que se utilizaron torturas para obtener la firma de "confesiones" que luego resultaron ser la principal pieza probatoria sobre la cual se basó la condena. Hechos de esta naturaleza constituyen violaciones al artículo 5 de la Convención Americana que consagra el derecho de toda persona a no ser sometida a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes y de todo detenido a ser tratado con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano.

96. Como circunstancia agravante de la situación de indefensión e incomunicación en que se encontraban los investigados y los procesados por los delitos de terrorismo, el artículo 6 del Decreto Ley Nº 25659 estableció que en ninguna de las etapas de la investigación policial y del proceso penal procedían en favor de los acusados las acciones de garantía, entre las que se encontraba la acción de habeas corpus contemplada en los artículos 295 y 200 de las Constituciones peruanas de 1979 y 1993, respectivamente. [62] De esa manera se privó a las personas que se encontraban detenidas e incomunicadas del único recurso legal que tenían para impugnar ante un juez la legalidad y la razonabilidad de su arresto.

97. A los efectos de analizar las consecuencias de la referida privación del recurso de habeas corpus en relación con las disposiciones de la Convención Americana, debe señalarse previamente que el artículo 25 de la Convención establece que "toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención…". Por su parte, el artículo 7(6) de la Convención, relativo al derecho a la libertad personal, contempla que toda persona privada de libertad tiene derecho a recurrir ante un juez o tribunal competente, que decida, sin demora, sobre la legalidad de su arresto o detención y ordene su libertad si el arresto o la detención fueran ilegales. Asimismo, tal y como se analizó detalladamente en párrafos anteriores, el artículo 27 de la Convención establece que existen ciertos derechos que no pueden ser suspendidos ni siquiera durante un estado de emergencia, y que tampoco se pueden suspender las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

98. En tal sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha expresado que "las garantías sirven para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho. Como los Estados Partes tienen la obligación de reconocer y respetar los derechos y libertades de la persona, también tienen la de proteger y asegurar su ejercicio a través de las respectivas garantías (art. 1(1)), vale decir, de los medios idóneos para que los derechos y libertades sean efectivos en toda circunstancia". [63]

99. La Corte ha establecido que el habeas corpus constituye una garantía fundamental que los Estados no pueden suspender ni siquiera durante un estado de emergencia, señalando al efecto que:

(...) las garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos humanos no susceptibles de suspensión, según lo dispuesto en el artículo 27(2) de la Convención, son aquéllas a las que ésta se refiere expresamente en los artículos 7(6) (habeas corpus) y 25(1) (amparo), consideradas dentro del marco y según los principios del artículo 8 (garantías judiciales), y también las inherentes a la preservación del Estado de Derecho, aun bajo la legalidad excepcional que resulta de la suspensión de garantías. [64]

Fuente: http://www.cnddhh.org.pe/inforcidh.htm

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SEGUNDO INFORME SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL PERÚ (4)

CAPÍTULO II ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y ESTADO DE DERECHO A.INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO II
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y ESTADO DE DERECHO A.INTRODUCCIÓN